건축허가신청 반려처분 취소 및 의무이행 청구 등
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카테고리
어린이집
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작성일
2004.06.06
건축허가신청 반려처분 취소 및 의무이행 청구 등
(2004-10)
○재결일 : 2004. 3. 9.
○주문
청구인의 건축허가 신청 반려처분 취소 및 의무이행 청구는 이를 기각하고, 나머지 청구는 이를 각하한다.
○청구취지
1. 피청구인이 2004. 1. 5. 청구인에게 한 건축허가 신청 반려처분은 이를 취소하고, 2003. 12. 2.자 건축허가 신청에 대하여 이를 허가하라.
2. 국토의계획및이용에관한법률에 의한 용도지역 미지정 지구인 OO군 OO면 OO리 1246번지(755.6㎡, 잡종지)에 대하여 주거지역으로 지정하라.
1. 사건개요
청구인은 2003. 11. 25. 청구외 농업기반공사가 1999. 12. 1. 농림부장관으로부터 준공인가를 받은 영산강3-2지구 공유수면매립지중 일부인 OO군 OO면 OO리 1246번지 755.6㎡ 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매입하여 소유권 이전 등록을 하고, 같은 해 12. 2. 이 사건 토지에 제2종근린시설(사무실)을 건축할 목적으로 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2004. 1. 5. 이 사건 토지가 국가지원지방도 OO호선(OO～OO간)에 편입될 토지로 건설교통부에서 2004. 4. 23. 시공업체를 선정, 공사에 착수할 계획이라는 사유로 위 건축허가신청을 반려하였고, 이에 청구인은 위 건축허가신청 반려처분의 취소를 구함과 동시에 국토의계획및이용에관한법률에 의한 용도지역 미지정 지역인 이 사건 토지에 대해서 주거지역으로 지정하라는 취지의 이 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 2003. 11월 농업기반공사 영산강사업소에서 공개경쟁 최고가 낙찰에 의한 정당한 절차를 밟아 이 사건 토지를 매입, 같은 해 11. 25. 소유권을 이전 받고 건축사무소에 설계 의뢰하여 같은 해12. 2. 적법 절차에 따라 피청구인에게 이 사건 건축허가를 신청하였는 바, 피청구인이 국가지원지방도 공사의 편입토지로 공사를 착수할 계획임을 들어 이 사건 반려처분한 것은 극히 부당하고 사유 재산권을 규제한 것으로 재량권을 넘은 행정행위이다.
나. 피청구인의 일방적인 반려가 있기 전에 국가지원지방도 공사가 근시일내에 시행될 예정이라면 건설부와 농림부 등 각 부처간 미리 협의 등을 거쳐서 매각자체 등이 이뤄지지 않도록 하여야 하는 절차가 있어야 함에도 불구하고 이제와서 청구인만을 규제하는 것은 받아들일 수가 없으며, 한쪽에서는 청구인을 기만하여 매각하고 다른 한쪽에서 규제하는 행위는 사기이다.
다. 농업기반공사에서는 ① 농업기반공사가 1999년도 완공을 마친 잡종지로서 재산권 행사에 전혀 문제가 없는 토지이며, OO, OO, OO 등 수많은 필지의 매각이며, OO만 하더라도 4필지에 금액으로는 7억원 정도가 되며, 국토계획 및 이용에 관하여는 즉시 전라남도가 용도지구를 지정하여 줄 것이라며 농수산부에서 전라남도에 보낸 공문을 근거로 제시한 바 있으며, ② 농지를 개발한 목적과 달라서 미리 일부 준공을 마치고 잡종지로 등록하여 매각한 토지로 인근 지역의 인접 토지중에 농지와 상관없는 지구지역으로 즉시 편입될 것이라고 국토의계획및이용에관한법률 제41조의 공유수면 매립지에 관한 용도지역지정을 제시한 바 있으며, ③ 즉시 이전이 가능하며, 도로에 접해있어 추후 이익을 극대화할 수 있는 토지라며 공개경쟁 최고 낙찰자에게 매각한다고 하여 매입한 사실이 있고, ④ 용도미지정 지구에 관하여는 농림부에서 이미 전라남도에 준공후 편입 통보를 마쳐서 타군과 다르게 이를 적극 반영하지 못한 피청구인 책임이라고 한 바 있다.
라. 피청구인이 취득세, 등록세, 재산세 등 공시지가 적용시 등, 인근지역 토지인 주거지역에 기준을 두고 세금 등의 기준으로 하면서도 준공이 되어 등록되지도 않은 인근농지와 같이 용도지구로 보아 건축행위를 규제하는 것은 극히 부당하며 형평에도 맞지 않은 처사이다.
마. 국토이용계획에 관하여는 피청구인이 이미 두 차례나 편입시기를 놓치고 이를 인정하지 않은 채 자연환경보전지구만을 주장하는 것은 이유가 없으며, 농업기반공사의 주장과 같이 즉시 주거지역으로 편입해야 할 토지이며, 당장 편입이 어렵다면 인접해 있는 토지의 용도구역인 주거지역으로 보아 이 사건은 허가처리해야 할 것이다.
바. 피청구인은 이 사건 토지가 국토의계획및이용에관한법률 제79조의 규정을 들어 자연환경보전지역에 관한 규정을 적용하여 당초 건폐율 52.85%에서 20%로 낮춰 건축허가 신청을 보완하여 줄 것을 요구하였으나, 청구인은 당초 농림부 농업기반공사로부터 준공인가(1999년도)에 따라 조성된 토지(잡종지)로 국토의계획및이용에관한법률 제40조의 규정에 의하여 즉시 인근지역으로 편입하여야 함에도 불구하고 청구인 소유 이 사건 토지 옆 OO면 OO리 1번지는 2002년에 지정하였으나 청구인의 토지는 방치하고 접하고 있는 인근 토지는 도시계획법을 적용, 주거지역으로 하고 있음은 형평을 잃은 처사이며 직무를 방치 또는 유기한 피청구인의 과실이다. 그럼에도 불구하고 청구인은 이해를 하고 사업의 빠른 진행을 위하여 피청구인의 요구대로 자연환경보전지역내의 건축행위에 맞게 20%를 적용하여 보완을 마친 상태임에도 피청구인이 추후 도로확장 공사가 실행된다는 예상으로 이 사건 반려처분한 것은 위법․부당한 것이다.
사. 이 사건 토지에 대한 농업기반공사의 매립 목적이 농경지 조성 및 식량증OO라면 몇 년후에 주변의 농지와 동시에 준공할 것이지 1999년도에 미리 준공하여(잡종지) 준공인가필증을 받아 전남도에 국토의계획및이용에관한법률 제40조에 의하여 즉시 편입하여 줄 것을 요청할 리 없었을 것이며, 국가지원지방도 공사가 즉시 시작될 사안이라면 부처간 상호협력으로 모든 게 끝날 일을 농림부에서는 전혀 모르는 일로 공매를 통한 최고가 낙찰자에게 매각처분한 것으로 이 사건 토지를 즉시 편입하지 않은 피청구인의 책임이 더 크다고 생각되며, 또한, 금번 매각토지 OO군내의 5필지(시각 약 7-8억, 14,830㎡)는 농지가 아님은 누구라도 인식할 수 있으며, 이미 금액으로도 농지와는 비교가 안되는 값에 매각처분하였고, 그동안 2회나 국토의계획및이용에관한법률을 적용하지 않은 피청구인의 전적인 책임에도 불구하고 피청구인이 법의 규정을 고집하고 있는 것은 이치에 맞지 않는 것이고 2007년에 가서야 도시계획수립시 용도를 지정할 계획이라는 것은 청구인 등 토지매입자들이 앞으로도 수년 동안을 재산권 행사에 불이익을 받아야 하며 피청구인의 책임을 민원인에게 떠넘기는 잘못된 것으로, 접해있는 옆 토지가 도시계획상 주거지역임이 분명하고 국토의계획및이용에관한법률 제40조에 의거하여 앞으로도 인근지역과 같이 편입될 것으로 주거지역으로 보는 것이 타당하다 할 것인 바, OO군, OO군 등 인근 다른 군에서는 이미 용도지구 지정을 완료한 사안을 피청구인만 미지정지구로 두고 재산권을 행사할 수 없게 하는 것은 위법한 것으로 즉시 용도지구 결정을 재결하여 줄 것을 청구한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인의 이 사건 건축허가신청서를 검토하기 위해 관련부서 실무종합심의회를 개최하였고 보완사항이 있어 2003. 12. 31.까지 보완토록 설계건축사와 건축주에게 통보하였고, 보완사항으로 국토의계획및이용에관한법률 제79조의 규정에 의거 용도지역 미지정 또는 미세분지역에서는 자연환경보전지역에 관한 규정을 적용한다고 되어 있어 신청용도는 행위가 불가하고, 동법 제77조의 용도지역안의 건폐율 20%를 초과(신청 52.85%)하였고, 도로법에 의한 국가지원지방도 확정여부 및 도로점용허가 여부에 대한 검토는 보완기간중 관련부서와 최종협의코자 하였는 바, 국가지원지방도 4차선 확장공사 편입여부를 군 건설과와 협의하여 전라남도 도로교통과에 문의한 결과 4차로 확장계획에 편입이 불가피하다는 전라남도의 회신(2003. 12. 27.)이 있어 이 사건 반려처분하게 되었다.
나. 건축허가 신청한 OO군 OO면 OO리 1246번지가 편입될 예정인 국가지원지방도 OO호선(OO～OO간)은 건설교통부가 2002. 7월 5개년 계획을 수립하여 2003년 전라남도에서 사업착수를 위해 사업비 10억원을 국고지원받아 설계시공 일괄입찰(턴키)방식으로 추진하기 위해 2003. 10. 21. 조달청 입찰공고, 같은 해 10. 27. 현장설명 및 업체등록을 마친 후 현재 설계중에 있으며, 2004. 4. 23. 시공업체를 선정, 본격적인 공사를 추진할 계획이므로 공공의 목적 및 건축주의 재산권을 보호하기 위해서 규제가 아닌 반려를 하게 된 것이다.
다. 청구인은 이 사건 토지가 영산강 3-2지구 공유수면매립공사 분할 준공에 의하여 1999. 12. 31. 등록되어 2003. 11. 25. 청구인 명의로 소유권 이전된 토지로 국토의계획및이용에관한법률 제41조(공유수면 매립지에 관한 용도지역의 지정) 제1항의 규정에 의해 인근지역의 용도지역인 일반주거지역으로의 용도지역 지정을 요청하고 있으나, 이 사건 토지의 인근지역인 OO면 OO리 지역은 국토이용관리법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제58조의 규정에 의해 전라남도고시 제1997-302(‘97.11.18.)호로 결정고시된 지역으로 그 당시 대상토지는 미등록지였으며, 1999. 12. 1. 농림부로부터 공유수면매립공사 준공인가를 득하였으나 인가필증 ⑦항 매립목적이 농경지조성 및 식량증산으로 되어 있어 국토의계획및이용에관한법률 제41조 제1항의 공유수면의 매립목적이 당해 매립구역(OO리 1246번지, 잡종지)과 이웃하고 있는 용도지역의 내용(일반주거지역)과 동일하다고 볼 수 없어, 같은 조 제2항 “공유수면의 매립목적이 당해 매립구역과 이웃하고 있는 용도지역의 내용과 다른 경우에는 그 매립구역이 속할 용도지역은 도시관리계획 결정으로 지정하여야 한다”라는 규정에 부합된다고 생각되며, 2002년 OO군 도시계획재정비시에는 OO군 OO면 지역은 도시계획법의 적용을 받는 도시지역이 아닌 국토이용관리법의 적용을 받는 일반 농촌지역이었으므로 도시계획재정비 대상에서 제외되었으며 2003. 1. 1. 시행된 국토의계획및이용에관한법률 규정에 의거 2007년 OO군 전지역을 대상으로 하는 도시관리계획 수립시 용도지역을 지정할 계획인 바, 따라서 청구인이 주장하는 이 사건 토지의 주거지역 지정은 타당하지 않으며 용도지역이 지정되기까지는 국토의계획및이용에관한법률 제79조의 규정에 의한 자연환경보전지역에 관한 규정을 적용하는 것이 타당하다.
4. 이 건 처분의 위법․부당 여부
가. 사실의 인정
행정심판청구서, 피청구인 답변서, 영산강3-2지구 공유수면매립공사 분할준공 인가공문, 국토이용계획결정 변경고시문, 토지대장, 등기부등본, 토지이용계획 확인원, 건축허가신청서, 건축허가신청에 따른 보완 통보공문, 국가지원지방도 4차선 확장공사 편입여부 확인요청에 대한 회신공문, 건축허가신청서 반려공문, ‘OO～OO’간 국가지원지방도사업 추진계획, ‘OO～OO’간 도로확․포장공사 설계․시공일괄입찰(턴키) 집행공문, 공사조서, 공사입찰공고서, 건축허가신청부지 전경, 지적도 등본, 국가지원지방도 OO호선(OO～삼호간) 도로확․포장공사 계획도 등 각 사본 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 청구외 농어촌진흥공사(2000. 1. 1. 농업기반공사로 통폐합됨)는 1999. 12. 1. 이 사건 토지(OO군 OO면 OO리 1246번지)가 포함된 OO군 OO․OO․OO․OO면 지선해면 일대 ‘영산강 3-2 지구’ 공유수면매립지 175,360.3㎡에 대하여 ‘농경지 조성 및 식량증산’의 목적으로 농림부장관으로부터 공유수면매립공사 준공 인가를 득하였다.
(2) 위 공유수면매립지중 이 사건 토지인 OO군 OO면 OO리 1246번지(755.6㎡)만 1999. 12. 31. 지목을 잡종지로 하여 신규 등록되었고, 나머지 토지는 모두 미등록지로 현재 가경작에 이용되고 있다.
(3) 이 사건 토지는 국토의계획및이용에관한법률에 의한 용도지역 미지정 지역이다.
(4) 이 사건 공유수면매립지 인근의 기존 토지인 OO군 OO면 OO리 일원은 1997. 11. 18. 전라남도 고시 제1997-302호로 구 국토이용관리법에 따른 국토이용계획 결정변경 고시에 의해 준도시지역 취락지구로 지정되었다.
(5) 청구인은 2003. 11. 25. 청구외 농업기반공사로부터 매매를 원인으로 하여 이 사건 토지의 소유권을 이전 등록하였다.
(6) 청구인은 2003. 12. 2. 이 사건 토지에 연면적 399.3㎡(건폐율 52.85%)의 제2종근린생활시설(사무실)을 건축하기 위해 피청구인에게 건축허가 신청하였다.
(7) 피청구인은 2003. 12. 9. 국토의계획및이용에관한법률 제79조 규정에 의거 용도지역 미지정 또는 미세분지역에서는 자연환경보전지역에 관한 규정이 적용되어 신청 지역내 행위제한으로 신청용도가 불가하고 건폐율(20%이하)을 초과한다는 내용으로 청구인의 위 신청에 대하여 보완 통보를 하였다.
(8) 피청구인은 2003. 12. 24. OO～OO간 국가지원지방도(OO호선) 4차선 확장공사에 이 사건 토지가 편입되는지 여부를 청구외 전라남도지사에게 확인 요청하였고, 이에 청구외 전라남도지사는 같은 해 12. 27. 국가지원지방도 OO호선(OO～OO간)은 건설교통부가 2002. 7월 5개년 계획을 수립하였으며, 전라남도에서는 2003년 사업착수를 위해 사업비 10억원을 국고지원 받아 설계시공 일괄입찰(턴키)방식으로 추진하기 위해 2003. 10. 21. 조달청에 입찰공고, 같은 해 10. 27. 현장설명 및 업체등록을 마친 후 현재 설계중에 있으며, 2004. 4. 23. 시공업체를 선정하여 본격 공사를 추진할 계획인 바, 이 사건 토지인 OO군 OO면 OO리 1246번지(잡종지)는 현 국가지원지방도 2차로에 인접되어 있는 토지로서 4차로 확장계획에 편입이 불가피하므로 토지소유자 이해설득 요망한다는 내용을 피청구인에게 회신하였다.
(9) 피청구인은 2004. 1. 5. 이 사건 건축허가신청 부지는 국가지원지방도 OO호선(OO～OO간)에 편입될 토지로 건설교통부에서 2004. 4. 23. 시공업체 선정, 공사 착수할 계획이라는 사유를 들어 청구인의 이 사건 건축허가 신청을 반려 처분하였다.
(10) OO～OO간 국가지원지방도 OO호선 도로확장 및 포장공사는 공사비 1,141억원을 들여 OO군 OO면 영호리에서 OO군 삼호면 OO리까지 현재 2차로 도로를 4차로 도로로 확․포장하는 공사이다.
(11) 위 OO～OO간 국가지원지방도 도로확․포장 공사는 2002. 9. 7. 건설교통부의 국가지원지방도 5개년 기본계획 수립시 동 사업계획이 반영된 것으로, 건설교통부는 같은 해 10. 14. 전라남도에 설계․시공일괄입찰(턴키) 방식으로 사업시행할 것을 통보하였고, 이후 전라남도는 건설기술심의의원회 심의를 거쳐 2003. 10월 조달청에 설계․시공일괄입찰 집행의뢰하고, 입찰공고 및 업체 대상 현장설명을 한 바 있으며, 향후 2004. 상반기에 입찰을 통한 적격회사를 선정하고, 같은 해 하반기에 실시설계 및 공사시행 예정에 있으며, 동 사업 예산으로는 2003년에 기본설계비 10억원의 예산을 이미 투여하였고, 2004년 소요분으로 69억원의 사업비(설계비 40억, 보상비 29억)를 확보한 상태이다.
(12) 이 사건 토지는 현상의 국가지원지방도 OO호선과 연접해 있는 토지로서, 도로를 중심으로 이 사건 토지 반대편쪽으로는 제방 및 해수면이 위치한 관계로 ‘OO～OO’간 국가지원지방도 도로 확․포장 공사 시행시에는 적어도 이 사건 토지가 위치한 ‘OO1방조제～OO방조제’ 구간에 한하여는 이 사건 토지가 위치한 편으로 2차선 도로를 확장할 수밖에 없는 여건에 있다.
나. 관계법령
(1) 건축법 제8조
(2) 구 국토이용관리법 제13조(1999.2.8.법률제5907호로 개정된 것)
(3) 국토의계획및이용에관한법률 제29조 제1항
(4) 행정심판법 제9조 제3항
(5) 행정심판법 제2조 제1항 제2호
다. 판 단
(1) 먼저, 이 사건 건축허가신청 반려 처분의 취소를 구하는 청구 부분에 대하여 살펴본다.
(가) 건축법 제8조에 따른 건축허가는 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한사유에 해당되지 않는 한 행정청에서는 건축허가를 그 신청에 따라 하는 것이 원칙이나, 중대한 공익상의 필요에 의한 것일 경우에는 불가피하게 제한을 받을 수밖에 없다고 볼 것인 바,
(나) 이 사건 피청구인의 반려처분 사유가 관계법령에서 정하는 제한사유에 의한 것이 아니고 이 사건 토지가 ‘OO～OO간’ 국가지원지방도 확․포장공사(이하 ‘이 사건 도로공사’라 한다)에 편입되어 금명간 공사가 착수될 계획이라는 공익상 이유를 들고 있는 것이므로 그것이 ‘중대한 공익상의 필요’에 의한 것인지 살펴보면, 위 인정사실에 의하면 이 사건 도로공사는 이미 막대한 예산을 투입하여 추진중에 있는 사업으로서 장래 실현이 불확실한 사업계획이라 볼 수 없는 점, 다만, 공사시행 방식이 이른바 ‘턴키방식’이라는 설계․시공 일괄입찰 방식이므로 아직껏 구체화된 설계도서가 존재하지 아니하고 그에 따라 공사에 사용될 토지가 고시된 바도 없으므로 이 사건 청구인의 건축허가신청을 제한할 근거가 되지 못하는 것이라 볼 여지도 있으나, 위 인정사실에 의하면 이 사건 토지는 현상의 국가지원지방도 OO호선과 연접해 있고 도로를 중심으로 이 사건 토지 반대편쪽으로는 제방 및 해수면이 위치한 관계로 이 사건 도로공사 시행시에는 적어도 이 사건 토지 인근 구간에 한해서는 이 사건 토지가 위치한 매립지쪽으로 2차선의 도로를 확장할 수밖에 없는 것이고 따라서 이 사건 토지가 필연적으로 도로공사에 편입될 수밖에 없을 것이라 예상할 수 있는 점, 그와 같이 가까운 장래에 이 사건 건축허가 신청지를 수용하여 도로공사를 시행하는 것이 명백히 예견됨에도 불구하고 건축허가를 내준다면 그것은 불필요한 자원의 낭비로 공익에 반할 뿐 아니라 신의성실의 원칙에도 위배되어 결코 청구인의 사익에도 기여하지 못할 것으로 보이는 점 등에 비추어, 이 사건 반려처분은 중대한 공익상의 필요에 의한 것이라 볼 수 있고 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈․남용하여 위법한 것으로 볼 수 없다.
(2) 다음으로, 이 사건 토지에 대하여 국토의계획및이용에관한법률에 의한 주거지역으로 지정하라는 청구인의 청구에 대하여 살펴본다.
(가) 위 청구취지와 관련된 청구인의 다른 주장들에 대해서 먼저 살펴보면, 청구인은 이 사건 토지 인근 OO리 일대가 2002년도에 도시계획법상 주거지역으로 지정되었다 주장하나, 동 지역은 1997. 11. 18. 전라남도 고시 제1997-302호로 구 국토이용관리법에 따른 국토이용계획 결정변경 고시에 의해 준도시지역(현행 관리지역) 취락지구로 지정된 것에 불과할 뿐이고, 또한 청구인은 국토의계획및이용에관한법률 제41조 제1항의 규정에 따라 이웃하고 있는 주거지역과 동일하게 용도지역 지정된 것으로 보아야 한다고 주장하나, 이 사건 토지의 당초 매립목적이 농경지 조성 및 식량증산에 있는 것이어서 구 국토이용관리법 제13조 제2항(현행 국토의계획및이용에관한법률 제41조 제2항)에 따라 공유수면의 매립목적이 당해 매립구역과 이웃하고 있는 용도지역의 내용과 다른 경우에 해당되어 이 사건 토지의 용도지역은 새로이 도시관리계획결정으로 지정하는 것이 옳다고 보아야 할 것이다.
(나) 위에서 본 바와 같이 이 사건 토지가 법령에 의해 당연히 주거지역으로 볼 수 있는 것이 아니라면, 청구인이 피청구인의 부작위를 전제로 하여 위 청구취지와 같은 의무이행 심판을 청구할 수 있는 것인지에 대해 살펴보면, 이 사건과 같은 경우 행정청의 부작위가 성립하려면 청구인이 국토의계획및이용에관한법률상 도시관리계획 결정을 신청할 수 있는 권한이 있고 그에 대하여 행정청이 일정한 처분을 하여야 할 의무가 있는 경우여야 할 것이나, 구 도시계획법, 구 국토이용관리법, 국토의계획및이용에관한법률에 의하면 주민에게 도시(관리)계획 및 그 지정 또는 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐 아니라 도시관리계획과 같이 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 청구인에게 그 계획의 변경을 일일이 청구할 권리를 인정할 수 없는 것이고, 설사 신청이 있더라도 피청구인인 행정청에게 도시계획 및 변경을 하여야 할 의무가 지워진 것으로도 볼 수 없으며, 궁극적으로는 도시의계획및이용에관한법률 제29조에 따라 피청구인이 용도지역 지정을 포함한 도시관리계획을 결정할 수 있는 권한이 있는 자가 아니라는 점 등으로 볼 때, 위 청구취지의 전제가 되는 피청구인의 ‘부작위’는 인정될 수 없는 것이고 따라서 청구인의 이 심판청구중 위 청구부분은 적법한 행정심판청구로 볼 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 건축허가 신청 반려처분 취소 및 의무이행을 구하는 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 청구인의 나머지 청구는 행정심판법상 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라고 인정되므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
(2004-10)
○재결일 : 2004. 3. 9.
○주문
청구인의 건축허가 신청 반려처분 취소 및 의무이행 청구는 이를 기각하고, 나머지 청구는 이를 각하한다.
○청구취지
1. 피청구인이 2004. 1. 5. 청구인에게 한 건축허가 신청 반려처분은 이를 취소하고, 2003. 12. 2.자 건축허가 신청에 대하여 이를 허가하라.
2. 국토의계획및이용에관한법률에 의한 용도지역 미지정 지구인 OO군 OO면 OO리 1246번지(755.6㎡, 잡종지)에 대하여 주거지역으로 지정하라.
1. 사건개요
청구인은 2003. 11. 25. 청구외 농업기반공사가 1999. 12. 1. 농림부장관으로부터 준공인가를 받은 영산강3-2지구 공유수면매립지중 일부인 OO군 OO면 OO리 1246번지 755.6㎡ 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 매입하여 소유권 이전 등록을 하고, 같은 해 12. 2. 이 사건 토지에 제2종근린시설(사무실)을 건축할 목적으로 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2004. 1. 5. 이 사건 토지가 국가지원지방도 OO호선(OO～OO간)에 편입될 토지로 건설교통부에서 2004. 4. 23. 시공업체를 선정, 공사에 착수할 계획이라는 사유로 위 건축허가신청을 반려하였고, 이에 청구인은 위 건축허가신청 반려처분의 취소를 구함과 동시에 국토의계획및이용에관한법률에 의한 용도지역 미지정 지역인 이 사건 토지에 대해서 주거지역으로 지정하라는 취지의 이 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 2003. 11월 농업기반공사 영산강사업소에서 공개경쟁 최고가 낙찰에 의한 정당한 절차를 밟아 이 사건 토지를 매입, 같은 해 11. 25. 소유권을 이전 받고 건축사무소에 설계 의뢰하여 같은 해12. 2. 적법 절차에 따라 피청구인에게 이 사건 건축허가를 신청하였는 바, 피청구인이 국가지원지방도 공사의 편입토지로 공사를 착수할 계획임을 들어 이 사건 반려처분한 것은 극히 부당하고 사유 재산권을 규제한 것으로 재량권을 넘은 행정행위이다.
나. 피청구인의 일방적인 반려가 있기 전에 국가지원지방도 공사가 근시일내에 시행될 예정이라면 건설부와 농림부 등 각 부처간 미리 협의 등을 거쳐서 매각자체 등이 이뤄지지 않도록 하여야 하는 절차가 있어야 함에도 불구하고 이제와서 청구인만을 규제하는 것은 받아들일 수가 없으며, 한쪽에서는 청구인을 기만하여 매각하고 다른 한쪽에서 규제하는 행위는 사기이다.
다. 농업기반공사에서는 ① 농업기반공사가 1999년도 완공을 마친 잡종지로서 재산권 행사에 전혀 문제가 없는 토지이며, OO, OO, OO 등 수많은 필지의 매각이며, OO만 하더라도 4필지에 금액으로는 7억원 정도가 되며, 국토계획 및 이용에 관하여는 즉시 전라남도가 용도지구를 지정하여 줄 것이라며 농수산부에서 전라남도에 보낸 공문을 근거로 제시한 바 있으며, ② 농지를 개발한 목적과 달라서 미리 일부 준공을 마치고 잡종지로 등록하여 매각한 토지로 인근 지역의 인접 토지중에 농지와 상관없는 지구지역으로 즉시 편입될 것이라고 국토의계획및이용에관한법률 제41조의 공유수면 매립지에 관한 용도지역지정을 제시한 바 있으며, ③ 즉시 이전이 가능하며, 도로에 접해있어 추후 이익을 극대화할 수 있는 토지라며 공개경쟁 최고 낙찰자에게 매각한다고 하여 매입한 사실이 있고, ④ 용도미지정 지구에 관하여는 농림부에서 이미 전라남도에 준공후 편입 통보를 마쳐서 타군과 다르게 이를 적극 반영하지 못한 피청구인 책임이라고 한 바 있다.
라. 피청구인이 취득세, 등록세, 재산세 등 공시지가 적용시 등, 인근지역 토지인 주거지역에 기준을 두고 세금 등의 기준으로 하면서도 준공이 되어 등록되지도 않은 인근농지와 같이 용도지구로 보아 건축행위를 규제하는 것은 극히 부당하며 형평에도 맞지 않은 처사이다.
마. 국토이용계획에 관하여는 피청구인이 이미 두 차례나 편입시기를 놓치고 이를 인정하지 않은 채 자연환경보전지구만을 주장하는 것은 이유가 없으며, 농업기반공사의 주장과 같이 즉시 주거지역으로 편입해야 할 토지이며, 당장 편입이 어렵다면 인접해 있는 토지의 용도구역인 주거지역으로 보아 이 사건은 허가처리해야 할 것이다.
바. 피청구인은 이 사건 토지가 국토의계획및이용에관한법률 제79조의 규정을 들어 자연환경보전지역에 관한 규정을 적용하여 당초 건폐율 52.85%에서 20%로 낮춰 건축허가 신청을 보완하여 줄 것을 요구하였으나, 청구인은 당초 농림부 농업기반공사로부터 준공인가(1999년도)에 따라 조성된 토지(잡종지)로 국토의계획및이용에관한법률 제40조의 규정에 의하여 즉시 인근지역으로 편입하여야 함에도 불구하고 청구인 소유 이 사건 토지 옆 OO면 OO리 1번지는 2002년에 지정하였으나 청구인의 토지는 방치하고 접하고 있는 인근 토지는 도시계획법을 적용, 주거지역으로 하고 있음은 형평을 잃은 처사이며 직무를 방치 또는 유기한 피청구인의 과실이다. 그럼에도 불구하고 청구인은 이해를 하고 사업의 빠른 진행을 위하여 피청구인의 요구대로 자연환경보전지역내의 건축행위에 맞게 20%를 적용하여 보완을 마친 상태임에도 피청구인이 추후 도로확장 공사가 실행된다는 예상으로 이 사건 반려처분한 것은 위법․부당한 것이다.
사. 이 사건 토지에 대한 농업기반공사의 매립 목적이 농경지 조성 및 식량증OO라면 몇 년후에 주변의 농지와 동시에 준공할 것이지 1999년도에 미리 준공하여(잡종지) 준공인가필증을 받아 전남도에 국토의계획및이용에관한법률 제40조에 의하여 즉시 편입하여 줄 것을 요청할 리 없었을 것이며, 국가지원지방도 공사가 즉시 시작될 사안이라면 부처간 상호협력으로 모든 게 끝날 일을 농림부에서는 전혀 모르는 일로 공매를 통한 최고가 낙찰자에게 매각처분한 것으로 이 사건 토지를 즉시 편입하지 않은 피청구인의 책임이 더 크다고 생각되며, 또한, 금번 매각토지 OO군내의 5필지(시각 약 7-8억, 14,830㎡)는 농지가 아님은 누구라도 인식할 수 있으며, 이미 금액으로도 농지와는 비교가 안되는 값에 매각처분하였고, 그동안 2회나 국토의계획및이용에관한법률을 적용하지 않은 피청구인의 전적인 책임에도 불구하고 피청구인이 법의 규정을 고집하고 있는 것은 이치에 맞지 않는 것이고 2007년에 가서야 도시계획수립시 용도를 지정할 계획이라는 것은 청구인 등 토지매입자들이 앞으로도 수년 동안을 재산권 행사에 불이익을 받아야 하며 피청구인의 책임을 민원인에게 떠넘기는 잘못된 것으로, 접해있는 옆 토지가 도시계획상 주거지역임이 분명하고 국토의계획및이용에관한법률 제40조에 의거하여 앞으로도 인근지역과 같이 편입될 것으로 주거지역으로 보는 것이 타당하다 할 것인 바, OO군, OO군 등 인근 다른 군에서는 이미 용도지구 지정을 완료한 사안을 피청구인만 미지정지구로 두고 재산권을 행사할 수 없게 하는 것은 위법한 것으로 즉시 용도지구 결정을 재결하여 줄 것을 청구한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인의 이 사건 건축허가신청서를 검토하기 위해 관련부서 실무종합심의회를 개최하였고 보완사항이 있어 2003. 12. 31.까지 보완토록 설계건축사와 건축주에게 통보하였고, 보완사항으로 국토의계획및이용에관한법률 제79조의 규정에 의거 용도지역 미지정 또는 미세분지역에서는 자연환경보전지역에 관한 규정을 적용한다고 되어 있어 신청용도는 행위가 불가하고, 동법 제77조의 용도지역안의 건폐율 20%를 초과(신청 52.85%)하였고, 도로법에 의한 국가지원지방도 확정여부 및 도로점용허가 여부에 대한 검토는 보완기간중 관련부서와 최종협의코자 하였는 바, 국가지원지방도 4차선 확장공사 편입여부를 군 건설과와 협의하여 전라남도 도로교통과에 문의한 결과 4차로 확장계획에 편입이 불가피하다는 전라남도의 회신(2003. 12. 27.)이 있어 이 사건 반려처분하게 되었다.
나. 건축허가 신청한 OO군 OO면 OO리 1246번지가 편입될 예정인 국가지원지방도 OO호선(OO～OO간)은 건설교통부가 2002. 7월 5개년 계획을 수립하여 2003년 전라남도에서 사업착수를 위해 사업비 10억원을 국고지원받아 설계시공 일괄입찰(턴키)방식으로 추진하기 위해 2003. 10. 21. 조달청 입찰공고, 같은 해 10. 27. 현장설명 및 업체등록을 마친 후 현재 설계중에 있으며, 2004. 4. 23. 시공업체를 선정, 본격적인 공사를 추진할 계획이므로 공공의 목적 및 건축주의 재산권을 보호하기 위해서 규제가 아닌 반려를 하게 된 것이다.
다. 청구인은 이 사건 토지가 영산강 3-2지구 공유수면매립공사 분할 준공에 의하여 1999. 12. 31. 등록되어 2003. 11. 25. 청구인 명의로 소유권 이전된 토지로 국토의계획및이용에관한법률 제41조(공유수면 매립지에 관한 용도지역의 지정) 제1항의 규정에 의해 인근지역의 용도지역인 일반주거지역으로의 용도지역 지정을 요청하고 있으나, 이 사건 토지의 인근지역인 OO면 OO리 지역은 국토이용관리법 제8조 제1항 및 같은 법 시행령 제58조의 규정에 의해 전라남도고시 제1997-302(‘97.11.18.)호로 결정고시된 지역으로 그 당시 대상토지는 미등록지였으며, 1999. 12. 1. 농림부로부터 공유수면매립공사 준공인가를 득하였으나 인가필증 ⑦항 매립목적이 농경지조성 및 식량증산으로 되어 있어 국토의계획및이용에관한법률 제41조 제1항의 공유수면의 매립목적이 당해 매립구역(OO리 1246번지, 잡종지)과 이웃하고 있는 용도지역의 내용(일반주거지역)과 동일하다고 볼 수 없어, 같은 조 제2항 “공유수면의 매립목적이 당해 매립구역과 이웃하고 있는 용도지역의 내용과 다른 경우에는 그 매립구역이 속할 용도지역은 도시관리계획 결정으로 지정하여야 한다”라는 규정에 부합된다고 생각되며, 2002년 OO군 도시계획재정비시에는 OO군 OO면 지역은 도시계획법의 적용을 받는 도시지역이 아닌 국토이용관리법의 적용을 받는 일반 농촌지역이었으므로 도시계획재정비 대상에서 제외되었으며 2003. 1. 1. 시행된 국토의계획및이용에관한법률 규정에 의거 2007년 OO군 전지역을 대상으로 하는 도시관리계획 수립시 용도지역을 지정할 계획인 바, 따라서 청구인이 주장하는 이 사건 토지의 주거지역 지정은 타당하지 않으며 용도지역이 지정되기까지는 국토의계획및이용에관한법률 제79조의 규정에 의한 자연환경보전지역에 관한 규정을 적용하는 것이 타당하다.
4. 이 건 처분의 위법․부당 여부
가. 사실의 인정
행정심판청구서, 피청구인 답변서, 영산강3-2지구 공유수면매립공사 분할준공 인가공문, 국토이용계획결정 변경고시문, 토지대장, 등기부등본, 토지이용계획 확인원, 건축허가신청서, 건축허가신청에 따른 보완 통보공문, 국가지원지방도 4차선 확장공사 편입여부 확인요청에 대한 회신공문, 건축허가신청서 반려공문, ‘OO～OO’간 국가지원지방도사업 추진계획, ‘OO～OO’간 도로확․포장공사 설계․시공일괄입찰(턴키) 집행공문, 공사조서, 공사입찰공고서, 건축허가신청부지 전경, 지적도 등본, 국가지원지방도 OO호선(OO～삼호간) 도로확․포장공사 계획도 등 각 사본 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 청구외 농어촌진흥공사(2000. 1. 1. 농업기반공사로 통폐합됨)는 1999. 12. 1. 이 사건 토지(OO군 OO면 OO리 1246번지)가 포함된 OO군 OO․OO․OO․OO면 지선해면 일대 ‘영산강 3-2 지구’ 공유수면매립지 175,360.3㎡에 대하여 ‘농경지 조성 및 식량증산’의 목적으로 농림부장관으로부터 공유수면매립공사 준공 인가를 득하였다.
(2) 위 공유수면매립지중 이 사건 토지인 OO군 OO면 OO리 1246번지(755.6㎡)만 1999. 12. 31. 지목을 잡종지로 하여 신규 등록되었고, 나머지 토지는 모두 미등록지로 현재 가경작에 이용되고 있다.
(3) 이 사건 토지는 국토의계획및이용에관한법률에 의한 용도지역 미지정 지역이다.
(4) 이 사건 공유수면매립지 인근의 기존 토지인 OO군 OO면 OO리 일원은 1997. 11. 18. 전라남도 고시 제1997-302호로 구 국토이용관리법에 따른 국토이용계획 결정변경 고시에 의해 준도시지역 취락지구로 지정되었다.
(5) 청구인은 2003. 11. 25. 청구외 농업기반공사로부터 매매를 원인으로 하여 이 사건 토지의 소유권을 이전 등록하였다.
(6) 청구인은 2003. 12. 2. 이 사건 토지에 연면적 399.3㎡(건폐율 52.85%)의 제2종근린생활시설(사무실)을 건축하기 위해 피청구인에게 건축허가 신청하였다.
(7) 피청구인은 2003. 12. 9. 국토의계획및이용에관한법률 제79조 규정에 의거 용도지역 미지정 또는 미세분지역에서는 자연환경보전지역에 관한 규정이 적용되어 신청 지역내 행위제한으로 신청용도가 불가하고 건폐율(20%이하)을 초과한다는 내용으로 청구인의 위 신청에 대하여 보완 통보를 하였다.
(8) 피청구인은 2003. 12. 24. OO～OO간 국가지원지방도(OO호선) 4차선 확장공사에 이 사건 토지가 편입되는지 여부를 청구외 전라남도지사에게 확인 요청하였고, 이에 청구외 전라남도지사는 같은 해 12. 27. 국가지원지방도 OO호선(OO～OO간)은 건설교통부가 2002. 7월 5개년 계획을 수립하였으며, 전라남도에서는 2003년 사업착수를 위해 사업비 10억원을 국고지원 받아 설계시공 일괄입찰(턴키)방식으로 추진하기 위해 2003. 10. 21. 조달청에 입찰공고, 같은 해 10. 27. 현장설명 및 업체등록을 마친 후 현재 설계중에 있으며, 2004. 4. 23. 시공업체를 선정하여 본격 공사를 추진할 계획인 바, 이 사건 토지인 OO군 OO면 OO리 1246번지(잡종지)는 현 국가지원지방도 2차로에 인접되어 있는 토지로서 4차로 확장계획에 편입이 불가피하므로 토지소유자 이해설득 요망한다는 내용을 피청구인에게 회신하였다.
(9) 피청구인은 2004. 1. 5. 이 사건 건축허가신청 부지는 국가지원지방도 OO호선(OO～OO간)에 편입될 토지로 건설교통부에서 2004. 4. 23. 시공업체 선정, 공사 착수할 계획이라는 사유를 들어 청구인의 이 사건 건축허가 신청을 반려 처분하였다.
(10) OO～OO간 국가지원지방도 OO호선 도로확장 및 포장공사는 공사비 1,141억원을 들여 OO군 OO면 영호리에서 OO군 삼호면 OO리까지 현재 2차로 도로를 4차로 도로로 확․포장하는 공사이다.
(11) 위 OO～OO간 국가지원지방도 도로확․포장 공사는 2002. 9. 7. 건설교통부의 국가지원지방도 5개년 기본계획 수립시 동 사업계획이 반영된 것으로, 건설교통부는 같은 해 10. 14. 전라남도에 설계․시공일괄입찰(턴키) 방식으로 사업시행할 것을 통보하였고, 이후 전라남도는 건설기술심의의원회 심의를 거쳐 2003. 10월 조달청에 설계․시공일괄입찰 집행의뢰하고, 입찰공고 및 업체 대상 현장설명을 한 바 있으며, 향후 2004. 상반기에 입찰을 통한 적격회사를 선정하고, 같은 해 하반기에 실시설계 및 공사시행 예정에 있으며, 동 사업 예산으로는 2003년에 기본설계비 10억원의 예산을 이미 투여하였고, 2004년 소요분으로 69억원의 사업비(설계비 40억, 보상비 29억)를 확보한 상태이다.
(12) 이 사건 토지는 현상의 국가지원지방도 OO호선과 연접해 있는 토지로서, 도로를 중심으로 이 사건 토지 반대편쪽으로는 제방 및 해수면이 위치한 관계로 ‘OO～OO’간 국가지원지방도 도로 확․포장 공사 시행시에는 적어도 이 사건 토지가 위치한 ‘OO1방조제～OO방조제’ 구간에 한하여는 이 사건 토지가 위치한 편으로 2차선 도로를 확장할 수밖에 없는 여건에 있다.
나. 관계법령
(1) 건축법 제8조
(2) 구 국토이용관리법 제13조(1999.2.8.법률제5907호로 개정된 것)
(3) 국토의계획및이용에관한법률 제29조 제1항
(4) 행정심판법 제9조 제3항
(5) 행정심판법 제2조 제1항 제2호
다. 판 단
(1) 먼저, 이 사건 건축허가신청 반려 처분의 취소를 구하는 청구 부분에 대하여 살펴본다.
(가) 건축법 제8조에 따른 건축허가는 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한사유에 해당되지 않는 한 행정청에서는 건축허가를 그 신청에 따라 하는 것이 원칙이나, 중대한 공익상의 필요에 의한 것일 경우에는 불가피하게 제한을 받을 수밖에 없다고 볼 것인 바,
(나) 이 사건 피청구인의 반려처분 사유가 관계법령에서 정하는 제한사유에 의한 것이 아니고 이 사건 토지가 ‘OO～OO간’ 국가지원지방도 확․포장공사(이하 ‘이 사건 도로공사’라 한다)에 편입되어 금명간 공사가 착수될 계획이라는 공익상 이유를 들고 있는 것이므로 그것이 ‘중대한 공익상의 필요’에 의한 것인지 살펴보면, 위 인정사실에 의하면 이 사건 도로공사는 이미 막대한 예산을 투입하여 추진중에 있는 사업으로서 장래 실현이 불확실한 사업계획이라 볼 수 없는 점, 다만, 공사시행 방식이 이른바 ‘턴키방식’이라는 설계․시공 일괄입찰 방식이므로 아직껏 구체화된 설계도서가 존재하지 아니하고 그에 따라 공사에 사용될 토지가 고시된 바도 없으므로 이 사건 청구인의 건축허가신청을 제한할 근거가 되지 못하는 것이라 볼 여지도 있으나, 위 인정사실에 의하면 이 사건 토지는 현상의 국가지원지방도 OO호선과 연접해 있고 도로를 중심으로 이 사건 토지 반대편쪽으로는 제방 및 해수면이 위치한 관계로 이 사건 도로공사 시행시에는 적어도 이 사건 토지 인근 구간에 한해서는 이 사건 토지가 위치한 매립지쪽으로 2차선의 도로를 확장할 수밖에 없는 것이고 따라서 이 사건 토지가 필연적으로 도로공사에 편입될 수밖에 없을 것이라 예상할 수 있는 점, 그와 같이 가까운 장래에 이 사건 건축허가 신청지를 수용하여 도로공사를 시행하는 것이 명백히 예견됨에도 불구하고 건축허가를 내준다면 그것은 불필요한 자원의 낭비로 공익에 반할 뿐 아니라 신의성실의 원칙에도 위배되어 결코 청구인의 사익에도 기여하지 못할 것으로 보이는 점 등에 비추어, 이 사건 반려처분은 중대한 공익상의 필요에 의한 것이라 볼 수 있고 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈․남용하여 위법한 것으로 볼 수 없다.
(2) 다음으로, 이 사건 토지에 대하여 국토의계획및이용에관한법률에 의한 주거지역으로 지정하라는 청구인의 청구에 대하여 살펴본다.
(가) 위 청구취지와 관련된 청구인의 다른 주장들에 대해서 먼저 살펴보면, 청구인은 이 사건 토지 인근 OO리 일대가 2002년도에 도시계획법상 주거지역으로 지정되었다 주장하나, 동 지역은 1997. 11. 18. 전라남도 고시 제1997-302호로 구 국토이용관리법에 따른 국토이용계획 결정변경 고시에 의해 준도시지역(현행 관리지역) 취락지구로 지정된 것에 불과할 뿐이고, 또한 청구인은 국토의계획및이용에관한법률 제41조 제1항의 규정에 따라 이웃하고 있는 주거지역과 동일하게 용도지역 지정된 것으로 보아야 한다고 주장하나, 이 사건 토지의 당초 매립목적이 농경지 조성 및 식량증산에 있는 것이어서 구 국토이용관리법 제13조 제2항(현행 국토의계획및이용에관한법률 제41조 제2항)에 따라 공유수면의 매립목적이 당해 매립구역과 이웃하고 있는 용도지역의 내용과 다른 경우에 해당되어 이 사건 토지의 용도지역은 새로이 도시관리계획결정으로 지정하는 것이 옳다고 보아야 할 것이다.
(나) 위에서 본 바와 같이 이 사건 토지가 법령에 의해 당연히 주거지역으로 볼 수 있는 것이 아니라면, 청구인이 피청구인의 부작위를 전제로 하여 위 청구취지와 같은 의무이행 심판을 청구할 수 있는 것인지에 대해 살펴보면, 이 사건과 같은 경우 행정청의 부작위가 성립하려면 청구인이 국토의계획및이용에관한법률상 도시관리계획 결정을 신청할 수 있는 권한이 있고 그에 대하여 행정청이 일정한 처분을 하여야 할 의무가 있는 경우여야 할 것이나, 구 도시계획법, 구 국토이용관리법, 국토의계획및이용에관한법률에 의하면 주민에게 도시(관리)계획 및 그 지정 또는 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있다는 규정이 없을 뿐 아니라 도시관리계획과 같이 장기성, 종합성이 요구되는 행정계획에 있어서는 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 청구인에게 그 계획의 변경을 일일이 청구할 권리를 인정할 수 없는 것이고, 설사 신청이 있더라도 피청구인인 행정청에게 도시계획 및 변경을 하여야 할 의무가 지워진 것으로도 볼 수 없으며, 궁극적으로는 도시의계획및이용에관한법률 제29조에 따라 피청구인이 용도지역 지정을 포함한 도시관리계획을 결정할 수 있는 권한이 있는 자가 아니라는 점 등으로 볼 때, 위 청구취지의 전제가 되는 피청구인의 ‘부작위’는 인정될 수 없는 것이고 따라서 청구인의 이 심판청구중 위 청구부분은 적법한 행정심판청구로 볼 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 건축허가 신청 반려처분 취소 및 의무이행을 구하는 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하고, 청구인의 나머지 청구는 행정심판법상 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라고 인정되므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.