공유수면 점․사용허가 신청 불허가처분 취소청구
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카테고리
어린이집
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작성일
2005.02.27
공유수면 점․사용허가 신청 불허가처분 취소청구
(2003 - 31)
○재결일 : 2003. 11. 28
○주문
청구인의 청구를 기각한다.
○청구취지
피청구인이 2003. 2. 24. 청구인에게 한 공유수면 점․사용허가 불허가 처분은 이를 취소한다.
1. 사건개요
청구인은 OO군․읍 OO리 산147-2지선 공유수면(이하“이 사건 공유수면”이라 한다) 6,591㎡에 대하여 1994. 6. 22 피청구인으로부터 공유수면 점용허가 및 공유수면내 공작물(계선벽 및 하양장 시설) 설치허가를 득하여 공작물을 준공한 후 공유수면 점용기간 만료시 마다 공유수면 점․사용 변경(기간)허가를 받아 항만하역업을 운영하여 오던 중, 위 점․사용 기간이 만료되어 2003. 1. 8 피청구인에게 공유수면 점․사용변경 허가 신청을 하였으나 피청구인은 같은 해 2. 24. 이 사건 공유수면 점․사용변경허가 신청지역이 항만법에 의거 연안항으로 지정되어 항만시설 사업시행의 원활한 추진 등 공익사업을 위하여 청구인의 공유수면 점․사용변경(연장)허가 신청에 대해 불허가 통보하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인업체는 항만하역업을 목적으로 1993. 7. 22. 설립된 회사(설립당시의 명칭은 주식회사 OOOO이었는데 1997. 9. 12 주식회사 금성해륙으로 명칭변경됨)로서 피청구인으로부터 이 사건 공유수면 6,591㎡에 대하여 1994. 6. 22부터 1999. 6. 21까지(5년간)로 한 공유수면내 공작물(계선벽 및 하양장 시설, 이하 이 사건 공작물이라고 한다) 설치허가를 득한 후 목적사업을 위해 1994. 7. 1. OO세무서에 사업자 등록신청 절차를 밟고 1994. 8. 13.경 착공에 들어가 1995. 9. 30. 준공하였고, 1995. 10. 6. 준공검사까지 마치고 1995. 10월경부터 영업을 하였다. 당시 허가면적 6,591㎡에 설치한 이 사건 공작물의 공사비는 적게 잡아 25억원 이상이 소요되었고, 특히 청구인은 이 사건 공작물에 이르는 진입로가 없어 수 억원의 사업비를 투자하여 공유수면을 매립하고 그 위에 아스팔트로 포장한 진입도로를 개설하였고 가건물까지 신축하였다. 한편, 공유수면 점․사용허가 당시 청구인과 피청구인 사이에 1차 허가기간을 5년으로 하면서 장차 허가기간이 만료되면 다시 5년씩으로 하여 갱신키로 하였고, 그 과정에서 피청구인은 차라리 앞으로 20년간 무상사용하고 기부채납 하는 것을 제안하였으나 청구인측에서 투여한 비용을 감안해 볼 때 20년간 무상 사용하는 것만으로는 투자비용조차 회수할 수 없다는 판단에 따라 거절한 바 있다.
나. 청구인은 이 사건 공작물을 설치하고 3년여간 항만하역업을 영위해 왔으나, 피청구인이 1999년경에 이르러 OOO항을 연안항으로 개발하여 무역항인 OO항과 더불어 해상물류, 교통, 관광기지를 구축하겠다는 계획하에 2000년도에 실시설계를 완료한 후 2001년부터 2010년까지 기본시설 및 위락시설을 완료하겠다는 연도별 개발계획을 수립하는 한편, 방파제 2개소, 물양장 1개소, 호안시설 1개소, 준설매립 1개소 등 기본시설은 피청구인의 사업비로, 나머지 기능 및 위락시설은 민자유치를 통해 시설키로 하는 개발계획을 수립하여 그 착수에 들어가게 되었다. 이에 따라 청구인의 1차 허가기간이 1999. 6. 12. 만료되자 피청구인은 위와 같은 개발계획을 이유로 점용허가 기간을 5년씩 연장 갱신키로 한 당초의 약정이나 청구인의 요청에도 불구하고 일방적으로 1년간(1999. 6. 22.부터 2000. 6. 21.까지)만 연장해 주는 데 이어 다시 허가기간이 만료된 2000. 6. 21.경에 이르러서도 역시 같은 이유로 허가기간을 1년간(2000. 6. 22.부터 2001. 6. 21.까지)만 연장해 주었다.
다. 피청구인의 이러한 개발계획시행 및 일방적인 연장허가 기간의 단축 등으로 인하여 청구인에게 영업상 크나큰 지장이 초래 되었는 바, 청구인의 이 사건 공작물을 이용하는 업체들은 거의 대부분 계약기간을 2년으로 하여 계속적인 거래를 요청하는데 반해 피청구인이 허가기간을 1년씩으로 단축해 버림으로써 청구인은 물류회사들과 하역계약을 체결하는 것 자체가 불가능하게 되어 막대한 손해를 입게 되었다. 피청구인은 이 사건 공작물과 인접한 곳에 OO, OO, OO면을 연결하는 여객부두를 만들어 훼리호 등 대형선박을 정기적으로 입․출항시킴으로써 선박이용객들이 몰고 온 차량들로 인해 이 사건 물량장 진입로가 상시 주차장을 방불케 할 OO로 번잡하게 되어 이 사건 물양장으로 화물을 싣고 오는 차량들의 출입에 막대한 지장이 초래됨으로써 신속하게 운송되어야 할 화물들이 수시간씩 지연되는가 하면, 여객부두를 이용하는 선박들이 이 사건 물양장에 불법 입항하여 이 사건 물양장에 출입하는 화물선이 입항하지 못할 때가 빈번하게 되어 이 사건 물양장을 이용하는 화물주들이 점차 떨어져 나가게 되었다.
라. 더욱이 피청구인은 1998년경에 이 사건 물양장에 인접한 위치에 새로이 물양장을 설치해 놓음으로써 그 곳에서 크레인 등 장비만 있으면 무료로 선적과 하역이 가능하여 청구인의 이 사건 물양장은 이용되지 않게 되었고 실제로도 근래에 이르러 OOO항을 통해 운송되는 화물들은 대부분 화물주들이 직접 가져온 장비를 이용하여 피청구인이 설치해 놓은 물양장에 비치해 두고 화물의 선적과 하역작업을 하고 있어서 청구인의 수입은 극감하게 되었다. 그 밖에도 피청구인이 설치한 물양장 시설이 부실하게 시공됨으로써 1999년 올가 태풍 때 콘크리트 구조물들이 파도에 밀려와 청구인의 사무실을 덮쳐 사무실 건물이 파괴되는 등 청구인에게 6,000만원 OO의 재산상의 손해가 발생되었음에도 불구하고, 피청구인은 천재지변이란 이유를 들어 청구인에게 보상을 해주지 않았다. 청구인은 2001. 3. 28.경에 이르러 피청구인에게 청구인의 영업상 어려운 사정을 적시, 허가기간을 5년으로 하여 공유수면 점․사용 변경허가 신청을 하였으나, 피 청구인은 청구인의 사정을 무시해 버린 채 또다시 허가기간을 2001. 6. 22.부터 2002. 6. 21.까지 1년간으로 하여 연장허가를 해줌으로써 청구인의 경영난은 더 이상 그 타개책을 찾을 수 없게 되었다. 이러한 제반 사정으로 인하여 청구인은 이 사건 물양장의 운영수입으로는 그 시설을 위해 끌어들인 사채에 대한 이자조차 감당하기 어렵게 되었고 매달 적자를 면치 못하던 중 2001. 4. 25. 청구인의 업체(금성해륙)는 결국 폐업을 하기에 이르렀다.
마. 청구인은 2001. 4. 25. 결국 폐업을 하였으나 이 사건 물양장에 대한 점․사용허가 만료일(2001. 6. 21.)까지는 아직 2개월여의 시간이 남아 있는 터에 어떻게든 허가기간 내에 손실보상을 받을 수 있도록 피청구인에게 요청하였으나 피청구인은 소극적인 자세로 일관하였고, 이에 청구인은 “허가기간을 연장받고자 할 때에는 그 기간의 만료일 1개월 전에 연장허가신청을 하여야 하며 연장허가신청이 없을 시는 설치된 공작물을 국가의 소유로 귀속조치 한다”는 최초의 허가조건과 “사용기간을 연장하고자 할 시는 30～60일 전까지 변경허가를 신청하여야 한다”는 조건을 감안, 허가기간을 5년씩 중장기간으로 하여 허가기간을 연장해 줄 경우엔 다시 영업을 재개해 보려는 계획과 함께 허가기간을 5년으로 한 공유수면 점․사용변경허가 신청을 하였으나 피청구인은 청구인의 사정을 고려하지 않은 채 또 다시 허가기간을 2001. 6. 22.부터 2002. 6. 21.까지 1년간만 허가를 해줌으로써 청구인으로서 허가기간을 연장해 놓고도 영업을 재개하지 못하고 시간만 허비하게 되었다.(영업을 재개하지 못한 것은 공유수면 점․사용허가 기간 1년으로는 물류회사들의 요구조건인 계약기간 2년을 충족해 주지 못하게 되어 용역계약을 체결 할 수 없었던 것이 주된 요인임) 한편, 청구인이 폐업한 후인 2001. 11. 24. 피청구인이 당초부터 계획하여 추진해 오던 바대로 이 사건 물양장이 위치한 OOO항이 연안항으로 지정 고시되기에 이르렀다.
바. 청구인 회사는 영리를 목적으로 설립된 법인으로서 피청구인으로부터 위와 같이 OOO항의 공유수면에 대한 공작물 설치허가를 득하여 이 사건 공작물을 설치하게 되었는 바, 1994년경 당시 OOO항이 제주도와 가까운데다 수심이 깊어 화물선박의 입․출항이 용이하게 보이는 등 제반 지리적 여건이 좋은 반면 당시까지 개발되지 아니하여 진입로조차 없는 오지에 독점적인 지위와 함께 영업이익을 극대화하기 위해 막대한 돈을 투자하여 물양장 등 시설물을 설치하고 왕성한 사업활동을 벌여오던 중 피청구인이 OOO항에 대하여 새로운 개발계획을 수립․시행하게 됨으로써 결과적으로 청구인에게 직․간접적으로 막대한 재산상 손실을 입히게 되었다. 더욱이, 청구인이 2003. 1. 8. 피청구인에게 신청한 공유수면 점․사용 변경허가신청에 대하여 피청구인은 같은 해 2. 24. 청구인의 연장허가 신청의 내용을 검토한 결과 해당지역(OOO항)은 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 의거 2001. 11. 24. 연안항으로 지정되어 공익상 항만시설 사업시행의 원할한 추진을 위하여 공유수면 점․사용 연장허가가 불가하며, 특히 청구인이 시설하여 운영중인 이 사건 공작물은 공유수면 점․사용 허가조건에 따라 허가기간 만료시 공유수면관리법 제12조 제4항 및 같은 법 시행령 제20조의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 귀속되게 되어 있으니 “국유재산법령에 의거 일정기간 임대 받아 사용할 수 있는 방안을 검토하여 주시기 바란다.”는 취지의 대안 제시와 함께 청구인에 대해 공유수면 점․사용 연장허가 불허가 처분하였다
사. 피청구인의 이 사건 불허가 처분은 장차 공익상 필요로 인하여 청구인이 설치한 이 사건 물량장을 공익사업으로 수용하게 될 경우 그에 따른 손실보상의무를 회피하기 위한 방편에 지나지 아니 한다할 것이다. 즉 OOO항이 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 의해 2001. 11. 24. 연안항으로 지정된 것이 사실이라고 하더라도 아직 항만시설 사업이 시행되지 아니한 상태에 있을 뿐 아니라 언제 시행될지도 모르는 현재로서는 그 원활한 추진을 위한다는 것은 오직 핑계에 불과하고, 가사 청구인에게 이 사건 공유수면의 점․사용연장허가를 해준다고 하더라도 후일 공익상 필요하다면 그때 가서도 얼마든지 허가정지나 취소 등의 절차를 통해 공익사업을 차질없이 추진해 나갈 수 있다 할 것이므로 피 청구인의 이 사건 불허가 처분은 위법․부당하다 할 것이다. 그러므로 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 불허가 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니하고 설사 그 처분 사유가 존재한다고 하더라도 불허가 처분에 의해 달성하려는 공익목적과 행정 정책적 목적에 비추어 볼 때 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 남용 또는 일탈함으로써 합법성 내지는 합목적성 및 이익교량의 원칙에도 위배된 위법․부당한 처분이어서 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 1994. 6. 3. 이 사건 공유수면 선박접안 및 하역장 이용목적인 계선벽 및 하역장시설(면적:6,591㎡)을 위하여 공작물설치허가를 신청하였고, 피청구인은 15개항의 허가조건을 붙여 5년간(1994. 6. 22. ～ 1999. 6. 21.) 공유수면내 공작물설치허가를 하였으며, 특히, 허가 조건 제6항에 의하여 청구인은 1994. 8. 13.자 공작물설치공사착공신고서 제출시 총공사비 1,433,513,000원의 시설설계 예산서를 첨부하여 공사를 추진하였고, 1995. 10. 6. 공유수면내 공작물설치 준공 후 당초의 목적대로 공유수면 점․사용 허가하였다. 이 과정에서 이 사건 공유수면이 항만법 제4조의 규정에 의거 해양수산부로부터 연안항으로 지정 될 것이 예견됨에 따라, 피청구인은 청구인이 국유재산법 제9조 제1항의 규정에 의거 공작물을 국가 등에 기부채납 할 경우 같은 법 제26조 제1호 및 같은 법 시행령 제28조 제1항의 규정에 의거 사용료의 총액이 기부를 채납한 재산의 가액에 달하는 기간동안(약20년) 사용료를 면제받을 수 있으므로 청구인의 장기간 권리보장을 위하여 기부채납토록 청구인에게 권고하였으나 청구인은 이를 거부하였다.
나. 그러나, 종전의 공유수면관리법시행규칙 제2조의3 (1999. 8. 27. 개정되기 전의 것) “별표1”(제9호에 의하면 기타 공작물 설치를 위한 점용 또는 사용허가기간은 5년간)의 규정은 해양수산부 규제정비계획에 따라 같은 해 1. 12. 폐지되었으며, 같은 해 8. 27. 전문 개정되어 시행중인 공유수면관리법상에 점․사용허가기간에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않고 있으며, 공유수면점․사용허가기간 및 허가 받은 점․사용허가의 기간 연장은 공유수면 관리청이 신청인의 사업계획서, 공작물의 설치기간, 공유수면 관리․운영상 지장여부 등을 종합검토 하여 허가토록 규정되었는 바, 청구인이 한 1차 공유수면 점․사용 변경허가에 대하여 피청구인은 당초 사업계획서 및 공작물의 설치기간, 공유수면 관리․운영상 지장여부 등을 종합적으로 검토하여 허가기간을 1999. 6. 22.～2000. 6. 21.까지로 하여 1년간 연장허가를 하였으며, 2차 공유수면 점 사용기간 연장시 청구인이 연장기간을 1년(2000. 6. 22.～2001. 6. 21.)으로 하여 피청구인에게 공유수면 점․사용변경 허가를 신청함에 따라 피청구인은 허가처리 하였으며, 이후 피청구인은 공유수면 점․사용변경허가(기간연장허가)를 2001. 5. 28.(허가기간2001. 6. 22.～2002. 6. 21.)과 2002. 5. 25.(허가기간2002. 6. 22.～ 2003. 6. 21.)에 허가기간을 1년으로 정하여 2차례에 걸쳐 청구인에게 변경(기간연장허가)허가를 적법하게 하였다. 그러던 중 청구인이 공유수면 점․사용기간중인 2003. 1. 8. 피청구인에게 공유수면 점․사용 변경(기간연장)허가를 신청하여 검토한 결과 이 사건 신청지역이 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 의거 2001. 11월 연안항으로 지정․고시되어 현재 기본설계 및 기본계획이 시행되고 있고, OOO항 항만조성사업의 원활한 추진을 위하여 피청구인은 이 사건 공유수면 점․사용변경신청을 불허가 처분한 것이다.
(3) 청구인은 피청구인이 일방적으로 공유수면 점․사용연장허가기간을 1년으로 단축하여 청구인이 항만하역계약 등을 체결하지 못하여 영업상 손해를 입게 되는 등으로 결국 폐업하게 되었다고 주장하고 있는 데, 청구인은 피청구인에게 2차 공유수면 연장허가 신청시 청구인의 원에 의하여 1년간(2000. 6. 22. ～ 2001. 6. 21.)연장 하였고, 청구인의 3차 공유수면 점․사용변경허가 신청시(2001. 5. 22.) 피청구인은 공익상 불가피하게 허가기간 연장을 1년으로 할 수밖에 없어 청구인에게 장기간 권리보장을 위하여 국유재산법 규정에 의거 청구인이 이 사건 공작물을 국가 등에 기부채납할 경우 사용료의 총액이 기부를 채납한 재산의 가액에 달하는 기간(약 20년간)동안 기부채납한 시설물의 사용과 그에 따른 사용료가 면제되므로 기부채납토록 여러 차례 권고한 바 있으나 청구인은 영구적으로 사업을 영위할 목적으로 이를 거부하였으며, 2003. 5월 현재까지도 공유수면에 설치된 공작물을 독점․배타적으로 사용하고 있으며, 더욱이 청구인은 2차 연장허가 기간중인 2001. 4. 25. 자율적으로 항만하역업을 폐업하였고, 또한, 청구인이 이 사건 물양장을 이용하는 업체들과 하역계약을 체결함에 있어, 회사 상호간 정관 또는 내부규정에 의거 자율적으로 계약기간 등을 정하여 계약을 체결, 상행위를 해야 할 것이어서 청구인의 주장은 이유 없다.
(4) 청구인은 공유수면 점․사용허가 기간중 자의에 의해서 폐업을 한 뒤, 공유수면 점․사용변경허가 신청전(2001. 3. 28.) 3차례(민원접수 제776호-2001. 3. 30, 제2934호-2001. 4. 11, 제3324호 - 2001. 4. 23)에 걸쳐 공유수면 점․사용허가기간 연장신청과 관련한 민원을 내용증명으로 피청구인에게 제출하였고 아울러, 공유수면관리법 제18조에 규정하고 있는 손실보상을 요구하였으나, 피청구인은 공유수면관리법 제14조 제2항 또는 제16조에 규정된 공익상의 이유로 청구인의 공유수면 점․사용허가 기간 중에 그 허가를 취소하거나 점․사용의 정지 등 어떠한 처분을 하지 않았기 때문에 공유수면관리법상 손실보상 여부가 다툼의 대상이 될 수 없을 뿐만 아니라, 청구인은 이 사건 공작물 설치지역이 연안항으로 지정될 것을 예견하고 자의로 폐업신고 한 후 아무런 법률적 근거 없이 연안항으로 지정되기 이전부터 영업손실보상을 요구하는 것은 위법한 행위라 할 것이며, 청구인은 피청구인이 공유수면 점․사용허가기간을 공익상 장기간으로 정할 수 없다는 것을 알면서도 허가기간을 2001년도에는 5년, 2002년도에는 20년, 2003년도에는 10년으로 정하여 공유수면점․사용 변경허가를 신청한 것 또한 공유수면관리법 관련 규정의 취지를 몰각한 행위이다.
(5) 또한, 청구인의 공유수면 점․사용 변경허가가 4차례 연장되는 과정에서 OOO항이 해양수산부장관으로부터 무역항인 OO항의 기능을 보완하고 급격한 항세변화와 항만 물동량에 대처하고자 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조에 의하여 연안항으로 지정됨에 따라, 공유수면관리법 제2조 제1호 규정에 의거 당해 지역 공유수면의 관리권이 해양수산부장관으로 변경되었으나 공유수면관리법 제20조 제1항 및 같은 법 시행령 제24조 제2항의 규정에 의하여 연안항 구역안의 공유수면 관리권이 피청구인에게 위임되어 이 사건 공유수면을 관리하던 중 청구인이 2002. 4. 18. 피청구인에게 공유수면 점․사용 변경허가를 신청함에 따라 OO지방해양수산청과 협의한 결과, OOO항은 2001. 11. 24. 신규 연안항으로 지정되어 해양수산부에서 전국 연안항 항만 기본계획 용역을 실시(2002. 8월말 완료예정)중에 있으므로 동 시설물로 인하여 항만개발계획에 지장을 초래하지 않도록 허가기간을 1년간으로 하여 조건부 동의하였고, 피청구인이 2002. 4. 23. 해양수산부장관에게 OOO항 지정에 따른 손실보상 관련 질의를 하였는 바, 해양수산부장관은 OOO항은 연안항 지정 이후 현재까지 항만개발을 위한 항만기본계획 수립은 물론 어떠한 공사도 시행한 바 없음에도 불구하고 연항항으로 지정되기 이전에 발생했던 문제점을 들어 국가에 손실보상을 요구하는 것은 항만법의 손실보상규정의 취지에 맞지 않다고 판단되며, 참고로 OOO항내에 설치된 공작물에 대한 민원해소 뿐 아니라 동 공작물의 지적공부정리 등의 조치가 선행되어야 OOO항의 개발과 관련한 항만기본계획의 수립이 가능하다고 회시하였다. 따라서, 청구인이 기 허가받은 공유수면 점․사용허가 기간이 6개월이 남아 있음에도 불구하고 2003. 1. 8. 이 사건 공유수면 점․사용 변경허가를 신청한 것에 대하여 피청구인이 불허가 처분한 것은 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 의거 2001. 11. 24. 연안항으로 지정된 OOO항 개발에 따른 중요성과 공익상 항만시설사업 시행의 원활한 추진을 위한 것으로서, 이는 피청구인의 판단이 아니고 국가적인 차원에서의 판단이라 할 것이다.
4. 이 건 처분의 위법․부당 여부
가. 사실의 인정
행정심판청구서, 피청구인 답변서, OO지방해양수산청장의 OOO항 건설에 따른 지적공부 정리 협조요청공문, 해양수산부장관의 OOO항지정에 따른 손실보상관련 회시 공문, 공유수면 점․사용변경허가신청서, 공유수면 점․사용허가 신청에 따른 협의회신 공문, 민원조정위원회 심의조서, 공유수면 점․사용변경 불허가 처분 공문, OOO항기본설계용역보고서 등 각 사본 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 주식회사 금성해륙은 1993. 7. 22. 항만하역업을 목적으로 설립등기를 하였다.
(2) 청구인은 1994. 6. 22. 피청구인으로부터 OO군 OO읍 OO리 산147-2 번지 지선 공유수면내 6,591㎡에 대하여 점용기간을 94. 6. 22.부터 99. 6. 21.까지로 한 공유수면 점용 허가 및 공작물설치허가를 득하였다.
(3) 청구인은 항만하역업을 하기 위하여 이 사건 공유수면 점용 허가신청지내에 사업비 1,433,513,000원 규모의 공작물(계선벽 및 하양장)을 설치한 후 1995. 10. 6. 피청구인으로부터 공작물 준공검사를 득하였으며, 이 사건 공작물에 이르는 진입로를 개설․포장하였다.
(4) 피청구인은 청구인에게 최초로 허가한 공유수면 점용허가 기간이 1999. 6. 21. 만료된 후 청구인의 공유수면 점용허가 변경신청에 의하여 2003. 6. 22.까지 4차(1차:99. 6. 22.～2000. 6. 21, 2차:2000. 6. 22.～2001. 6. 21, 3차:2001. 6. 21.～2002. 6. 22, 4차:2002. 6. 21.～2003. 6. 22.)에 걸쳐 허기기간을 각 1년으로 하여 공유수면 점․사용변경 허가를 하였다.
(5) 해양수산부장관은 2001. 11. 24. OO군 OOO항을 연안항으로 지정고시 하였다.
(6) OO지방해양수산청장은 2002. 3. 4, 같은 해 5. 30, 같은 해 6. 25, 같은 해. 11. 19, 2003. 3. 17.등 5회에 걸쳐 피청구인에게 연안항인 OOO항의 기본계획고시가 선행되어야 항만개발계획을 추진할 수 있으므로 항만내에 미등재 시설 및 토지에 대하여 지적공부가 조속히 정리될 수 있도록 협조요청을 하였다.
(7) 해양수산부장관은 2002. 5. 24. 피청구인에게 OOO항지정에 따른 손실보상관련 회시를 하면서 OOO항에 설치된 공작물에 대하여 지적공부정리 등의 조치가 선행되어야 OOO항의 개발과 관련한 항만기본계획의 수립이 가능하다고 하였다.
(8) 청구인은 2003. 1. 8. 피청구인에게 이 사건 공유수면 6,591㎡에 대하여 점용허가기간을 2003. 6. 21.부터 2013. 6. 22.(10년간)까지로 하여 점․사용 변경허가 신청을 하였다.
(9) 피청구인은 2003. 1. 9. 해양수산부장관, OO지방해양수산청장 등에게 이 사건 공유수면 점․사용변경허가에 따른 협의를 요청하였다.
(10) OO지방해양수산청장은 2003. 1. 20. 공유수면 점․사용 변경허가 신청지역은 연안항으로 지정되어 현재 기본설계(기본계획 포함)가 시행되어 있어 장기간 연장은 불가하다고 회신하였다.
(11) 피청구인은 2003. 1. 27. OO지방해양수산청장에게 위 협의한 내용에 대하여 단기간으로 공유수면 점사용 허가기간을 연장할 수 있는지 여부를 재차 협의요청 하였고, 이에 대하여 OO지방해양수산청장은 2003. 2. 13. 피청구인이 판단하여 민원을 처리하도록 회신하였다.
(12) 피청구인은 OO군민원조정위원회를 개최한 후 2003. 2. 24. 청구인에게 이 사건 공유수면 점․사용 변경허가 신청지역(OOO항)이 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 의거 2001. 11. 24 연안항으로 지정되어, 공익상 항만시설 사업시행의 원활한 추진을 위하여 공유수면 점․사용 변경(연장) 불허가 함을 통보하면서, 이 사건 공유수면내에 설치된 공작물은 기 허가시 부여된 조건 및 공유수면관리법에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 귀속되므로 국유재산법령에 의거 일정기간 임대 받아 사용할 수 있는 방안을 대안으로 제시하였다.
(13) OO지방해양수산청장의 OOOOO항 기본설계용역보고서에 의하면, 이 사건 신청지의 공작물은 2011년 중․장기 계획년도까지 OOO항의 접안시설로 사용할 계획으로 되어 있다.
나. 관계법령
(1) 공유수면관리법 제5조
(2) 공유수면관리법시행령 제3조, 제7조
(3) 항만법 제2조 제2호, 제3조 제1항, 제5조 제1항, 제8조, 제10조 제1항
(4) 항만법시행령 제2조, 제3조, 제11조, 제12조 제1항
다. 판 단
(1) 공유수면관리법 제5조 제4항은 공유수면 점․사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 때에는 관리청의 허가를 받도록 규정하고, 같은 법 시행령 제7조는 점사용허가기간의 연장을 점․사용허가 사항의 변경허가 사항으로 규정하고 있는데, 공유수면관리법에 의한 공유수면 점․사용 허가는 공유수면관리법이 그 허가의 요건에 대하여 일의적으로 규정하지 아니하여 처분청의 재량행위라 할 것이고, 위 허가에 효력기간이 설정되어 있는 경우에 그 기간의 경과 후, 다시 그 기간의 연장을 허가하는 행위는 일반적으로 새로이 허가를 하는 것과 같은 의미를 가진다고 할 것이어서, 공유수면 점․사용허가기간 변경허가 또한 처분청의 재량행위에 속한다고 할 것이고, 결과적으로 기간연장을 위한 공유수면 점․사용 변경허가에 있어서는 당초 허가시의 여건과 달리 공유수면관리를 위한 공익상의 정당한 사유가 있는 경우 공유수면 관리청의 장은 그 허가를 거부할 수 있다 볼 것이다.
(2) 청구인은 이 사건 신청지 일원인 OOO항이 연안항으로 지정고시 되었을 뿐 항만시설 조성사업이 시행되고 있지 않고, 그 사업의 시행 시기가 구체적으로 정해지지 않았음에도 공익상 필요를 사유로 이 사건 신청을 불허 처분한 것은 피청구인이 재량권을 일탈한 위법․부당한 처분이라고 주장하여 살피건대,
(가) 항만법에 의하여 일반항이 국가로부터 연안항으로 지정된 경 우 국가는 당해 항만의 운영 효율성을 높이기 위하여 항만기본계획을 수립․고시하고, 그 기본계획에 준거하여 항만조성 및 개발을 위한 실시 계획이 수립되고 구체적인 사업시행 등의 절차가 진행됨으로써 당해 항만은 항만으로의 공익적 기능과 역할을 수행하게 되는 데, 위 인정사실에 의하면 이 사건 신청지 일원은 OO지역을 기점으로 한 인근지역간, OOO항과 제주항간의 여객 및 화물의 원할한 수송, 무역항인 OO항의 기능보완 등 공익적 필요에 의하여 해양수산부장관으로부터 연안항으로 지정되어 있고, 이 사건 신청지가 연안항으로 고시된 이후 해양수산부장관은 OO OOO항 내에 설치된 항만하역시설(물양장)의 지적공부정리 등이 선행되어야 OOO항의 개발을 위한 항만기본계획의 수립이 가능하다고 통지하였고, 더욱이 OOO항의 관리청인 OO지방해양수산청장은 5회에 걸쳐 피청구인에게 이 사건 공작물 등에 대하여 지적공부정리가 완료되지 않아 기본계획수립 등에 차질이 발생되고 있어 조속히 지적공부 정리 등의 이행을 요청한 사실로 미루어 판단하여 보건대, 이 사건 신청지에 축조된 청구인의 공작물이 지적공부상 정리되지 않아 이로 인해 OOO항의 항만기본계획수립 및 고시에 지연이 초래되고 있다는 사실을 인정할 수 있고, 장차 기본계획수립 및 고시가 이행되지 않음으로써 OOO항의 항만개발과 조성을 위한 후행 절차의 진행에 필연적으로 차질이 발생될 것이라는 점을 충분히 예견할 수 있다 할 것이다.
(나) OO지방해양수산청의 OOO항 기본설계용역보고서에 의하면 이 사건 신청지 공유수면에 축조된 공작물을 2011년 중․장기 계획년도까지 관리부두와 차도선 부두로 이용할 것으로 검토되어 있고, 위 기본설계가 관련법령에 고시 내지 공고의 절차를 거치지 아니하여 그 효력발생의 요건을 갖추지 못하였다고 하더라도 사실상 위 기본설계용역보고서가 장래에 항만기본계획 고시이후 OOO항 개발 기본설계 기초자료 및 공고의 목적으로 작성된 사실에 비추어 볼 때, OOO항 기본계획상 항만시설로 사용할 계획으로 있는 청구인의 이 사건 신청지 공작물에 대하여 청구인에게 일정기간 공공용물인 공유수면의 배타적 사용권을 부여하게 될 경우, 연해구역을 항해하는 선박 입․출항과 무역항인 OO항의 기능보완을 목적으로 지정된 연안항으로서의 기능수행에 현저히 지장을 초래하게 될 뿐만 아니라, 항만조성을 위한 개발사업에도 영향이 미치게 되므로 그 공익적 목적에 반하게 된다고 볼 것이다.
(3) 한편, 이 사건 공유수면 점․사용허가의 성질을 볼 때, 개인의 자유권 행사가 공익적 관점에서 개별법에 의하여 잠정적으로 금지되고 일정한 조건하에서만 허용되는 경우인 강학상 ‘허가’의 개념으로는 볼 수 없고, 국민에게 새로이 국토의 일부분인 공유수면을 점․사용할 수 있는 권리․능력을 설정하여 주는 강학상 ‘특허’의 개념으로 보아야 할 것인 바, 이러한 경우 공유수면 점․사용허가 관청의 입장에서는 허가와 관련한 제반 상황과 공익 등을 고려하여 허가 여부를 결정하여야 할 것이고, 그 판단에 있어 비교적 광범위한 재량이 부여된 것으로 볼 수 있는 것이므로, 피청구인이 위에서 본 바와 같은 이유로 공익상의 필요에 따라 이 사건 불허가 처분한 것은 그 재량의 범위 내에서 이루어진 것으로 판단되고, 비록 청구인이 이 사건 공유수면 내에 공작물을 설치할 당시 점․사용 허가기간이 장기간 존속될 것으로 믿었고 이 사건 불허가처분에 따라 개인의 손해가 클 것이라는 사정을 감안 하더라도, 이 사건 처분을 위법한 것이라 할 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 공유수면 점․사용허가 신청 불허가 처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
(2003 - 31)
○재결일 : 2003. 11. 28
○주문
청구인의 청구를 기각한다.
○청구취지
피청구인이 2003. 2. 24. 청구인에게 한 공유수면 점․사용허가 불허가 처분은 이를 취소한다.
1. 사건개요
청구인은 OO군․읍 OO리 산147-2지선 공유수면(이하“이 사건 공유수면”이라 한다) 6,591㎡에 대하여 1994. 6. 22 피청구인으로부터 공유수면 점용허가 및 공유수면내 공작물(계선벽 및 하양장 시설) 설치허가를 득하여 공작물을 준공한 후 공유수면 점용기간 만료시 마다 공유수면 점․사용 변경(기간)허가를 받아 항만하역업을 운영하여 오던 중, 위 점․사용 기간이 만료되어 2003. 1. 8 피청구인에게 공유수면 점․사용변경 허가 신청을 하였으나 피청구인은 같은 해 2. 24. 이 사건 공유수면 점․사용변경허가 신청지역이 항만법에 의거 연안항으로 지정되어 항만시설 사업시행의 원활한 추진 등 공익사업을 위하여 청구인의 공유수면 점․사용변경(연장)허가 신청에 대해 불허가 통보하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인업체는 항만하역업을 목적으로 1993. 7. 22. 설립된 회사(설립당시의 명칭은 주식회사 OOOO이었는데 1997. 9. 12 주식회사 금성해륙으로 명칭변경됨)로서 피청구인으로부터 이 사건 공유수면 6,591㎡에 대하여 1994. 6. 22부터 1999. 6. 21까지(5년간)로 한 공유수면내 공작물(계선벽 및 하양장 시설, 이하 이 사건 공작물이라고 한다) 설치허가를 득한 후 목적사업을 위해 1994. 7. 1. OO세무서에 사업자 등록신청 절차를 밟고 1994. 8. 13.경 착공에 들어가 1995. 9. 30. 준공하였고, 1995. 10. 6. 준공검사까지 마치고 1995. 10월경부터 영업을 하였다. 당시 허가면적 6,591㎡에 설치한 이 사건 공작물의 공사비는 적게 잡아 25억원 이상이 소요되었고, 특히 청구인은 이 사건 공작물에 이르는 진입로가 없어 수 억원의 사업비를 투자하여 공유수면을 매립하고 그 위에 아스팔트로 포장한 진입도로를 개설하였고 가건물까지 신축하였다. 한편, 공유수면 점․사용허가 당시 청구인과 피청구인 사이에 1차 허가기간을 5년으로 하면서 장차 허가기간이 만료되면 다시 5년씩으로 하여 갱신키로 하였고, 그 과정에서 피청구인은 차라리 앞으로 20년간 무상사용하고 기부채납 하는 것을 제안하였으나 청구인측에서 투여한 비용을 감안해 볼 때 20년간 무상 사용하는 것만으로는 투자비용조차 회수할 수 없다는 판단에 따라 거절한 바 있다.
나. 청구인은 이 사건 공작물을 설치하고 3년여간 항만하역업을 영위해 왔으나, 피청구인이 1999년경에 이르러 OOO항을 연안항으로 개발하여 무역항인 OO항과 더불어 해상물류, 교통, 관광기지를 구축하겠다는 계획하에 2000년도에 실시설계를 완료한 후 2001년부터 2010년까지 기본시설 및 위락시설을 완료하겠다는 연도별 개발계획을 수립하는 한편, 방파제 2개소, 물양장 1개소, 호안시설 1개소, 준설매립 1개소 등 기본시설은 피청구인의 사업비로, 나머지 기능 및 위락시설은 민자유치를 통해 시설키로 하는 개발계획을 수립하여 그 착수에 들어가게 되었다. 이에 따라 청구인의 1차 허가기간이 1999. 6. 12. 만료되자 피청구인은 위와 같은 개발계획을 이유로 점용허가 기간을 5년씩 연장 갱신키로 한 당초의 약정이나 청구인의 요청에도 불구하고 일방적으로 1년간(1999. 6. 22.부터 2000. 6. 21.까지)만 연장해 주는 데 이어 다시 허가기간이 만료된 2000. 6. 21.경에 이르러서도 역시 같은 이유로 허가기간을 1년간(2000. 6. 22.부터 2001. 6. 21.까지)만 연장해 주었다.
다. 피청구인의 이러한 개발계획시행 및 일방적인 연장허가 기간의 단축 등으로 인하여 청구인에게 영업상 크나큰 지장이 초래 되었는 바, 청구인의 이 사건 공작물을 이용하는 업체들은 거의 대부분 계약기간을 2년으로 하여 계속적인 거래를 요청하는데 반해 피청구인이 허가기간을 1년씩으로 단축해 버림으로써 청구인은 물류회사들과 하역계약을 체결하는 것 자체가 불가능하게 되어 막대한 손해를 입게 되었다. 피청구인은 이 사건 공작물과 인접한 곳에 OO, OO, OO면을 연결하는 여객부두를 만들어 훼리호 등 대형선박을 정기적으로 입․출항시킴으로써 선박이용객들이 몰고 온 차량들로 인해 이 사건 물량장 진입로가 상시 주차장을 방불케 할 OO로 번잡하게 되어 이 사건 물양장으로 화물을 싣고 오는 차량들의 출입에 막대한 지장이 초래됨으로써 신속하게 운송되어야 할 화물들이 수시간씩 지연되는가 하면, 여객부두를 이용하는 선박들이 이 사건 물양장에 불법 입항하여 이 사건 물양장에 출입하는 화물선이 입항하지 못할 때가 빈번하게 되어 이 사건 물양장을 이용하는 화물주들이 점차 떨어져 나가게 되었다.
라. 더욱이 피청구인은 1998년경에 이 사건 물양장에 인접한 위치에 새로이 물양장을 설치해 놓음으로써 그 곳에서 크레인 등 장비만 있으면 무료로 선적과 하역이 가능하여 청구인의 이 사건 물양장은 이용되지 않게 되었고 실제로도 근래에 이르러 OOO항을 통해 운송되는 화물들은 대부분 화물주들이 직접 가져온 장비를 이용하여 피청구인이 설치해 놓은 물양장에 비치해 두고 화물의 선적과 하역작업을 하고 있어서 청구인의 수입은 극감하게 되었다. 그 밖에도 피청구인이 설치한 물양장 시설이 부실하게 시공됨으로써 1999년 올가 태풍 때 콘크리트 구조물들이 파도에 밀려와 청구인의 사무실을 덮쳐 사무실 건물이 파괴되는 등 청구인에게 6,000만원 OO의 재산상의 손해가 발생되었음에도 불구하고, 피청구인은 천재지변이란 이유를 들어 청구인에게 보상을 해주지 않았다. 청구인은 2001. 3. 28.경에 이르러 피청구인에게 청구인의 영업상 어려운 사정을 적시, 허가기간을 5년으로 하여 공유수면 점․사용 변경허가 신청을 하였으나, 피 청구인은 청구인의 사정을 무시해 버린 채 또다시 허가기간을 2001. 6. 22.부터 2002. 6. 21.까지 1년간으로 하여 연장허가를 해줌으로써 청구인의 경영난은 더 이상 그 타개책을 찾을 수 없게 되었다. 이러한 제반 사정으로 인하여 청구인은 이 사건 물양장의 운영수입으로는 그 시설을 위해 끌어들인 사채에 대한 이자조차 감당하기 어렵게 되었고 매달 적자를 면치 못하던 중 2001. 4. 25. 청구인의 업체(금성해륙)는 결국 폐업을 하기에 이르렀다.
마. 청구인은 2001. 4. 25. 결국 폐업을 하였으나 이 사건 물양장에 대한 점․사용허가 만료일(2001. 6. 21.)까지는 아직 2개월여의 시간이 남아 있는 터에 어떻게든 허가기간 내에 손실보상을 받을 수 있도록 피청구인에게 요청하였으나 피청구인은 소극적인 자세로 일관하였고, 이에 청구인은 “허가기간을 연장받고자 할 때에는 그 기간의 만료일 1개월 전에 연장허가신청을 하여야 하며 연장허가신청이 없을 시는 설치된 공작물을 국가의 소유로 귀속조치 한다”는 최초의 허가조건과 “사용기간을 연장하고자 할 시는 30～60일 전까지 변경허가를 신청하여야 한다”는 조건을 감안, 허가기간을 5년씩 중장기간으로 하여 허가기간을 연장해 줄 경우엔 다시 영업을 재개해 보려는 계획과 함께 허가기간을 5년으로 한 공유수면 점․사용변경허가 신청을 하였으나 피청구인은 청구인의 사정을 고려하지 않은 채 또 다시 허가기간을 2001. 6. 22.부터 2002. 6. 21.까지 1년간만 허가를 해줌으로써 청구인으로서 허가기간을 연장해 놓고도 영업을 재개하지 못하고 시간만 허비하게 되었다.(영업을 재개하지 못한 것은 공유수면 점․사용허가 기간 1년으로는 물류회사들의 요구조건인 계약기간 2년을 충족해 주지 못하게 되어 용역계약을 체결 할 수 없었던 것이 주된 요인임) 한편, 청구인이 폐업한 후인 2001. 11. 24. 피청구인이 당초부터 계획하여 추진해 오던 바대로 이 사건 물양장이 위치한 OOO항이 연안항으로 지정 고시되기에 이르렀다.
바. 청구인 회사는 영리를 목적으로 설립된 법인으로서 피청구인으로부터 위와 같이 OOO항의 공유수면에 대한 공작물 설치허가를 득하여 이 사건 공작물을 설치하게 되었는 바, 1994년경 당시 OOO항이 제주도와 가까운데다 수심이 깊어 화물선박의 입․출항이 용이하게 보이는 등 제반 지리적 여건이 좋은 반면 당시까지 개발되지 아니하여 진입로조차 없는 오지에 독점적인 지위와 함께 영업이익을 극대화하기 위해 막대한 돈을 투자하여 물양장 등 시설물을 설치하고 왕성한 사업활동을 벌여오던 중 피청구인이 OOO항에 대하여 새로운 개발계획을 수립․시행하게 됨으로써 결과적으로 청구인에게 직․간접적으로 막대한 재산상 손실을 입히게 되었다. 더욱이, 청구인이 2003. 1. 8. 피청구인에게 신청한 공유수면 점․사용 변경허가신청에 대하여 피청구인은 같은 해 2. 24. 청구인의 연장허가 신청의 내용을 검토한 결과 해당지역(OOO항)은 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 의거 2001. 11. 24. 연안항으로 지정되어 공익상 항만시설 사업시행의 원할한 추진을 위하여 공유수면 점․사용 연장허가가 불가하며, 특히 청구인이 시설하여 운영중인 이 사건 공작물은 공유수면 점․사용 허가조건에 따라 허가기간 만료시 공유수면관리법 제12조 제4항 및 같은 법 시행령 제20조의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 귀속되게 되어 있으니 “국유재산법령에 의거 일정기간 임대 받아 사용할 수 있는 방안을 검토하여 주시기 바란다.”는 취지의 대안 제시와 함께 청구인에 대해 공유수면 점․사용 연장허가 불허가 처분하였다
사. 피청구인의 이 사건 불허가 처분은 장차 공익상 필요로 인하여 청구인이 설치한 이 사건 물량장을 공익사업으로 수용하게 될 경우 그에 따른 손실보상의무를 회피하기 위한 방편에 지나지 아니 한다할 것이다. 즉 OOO항이 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 의해 2001. 11. 24. 연안항으로 지정된 것이 사실이라고 하더라도 아직 항만시설 사업이 시행되지 아니한 상태에 있을 뿐 아니라 언제 시행될지도 모르는 현재로서는 그 원활한 추진을 위한다는 것은 오직 핑계에 불과하고, 가사 청구인에게 이 사건 공유수면의 점․사용연장허가를 해준다고 하더라도 후일 공익상 필요하다면 그때 가서도 얼마든지 허가정지나 취소 등의 절차를 통해 공익사업을 차질없이 추진해 나갈 수 있다 할 것이므로 피 청구인의 이 사건 불허가 처분은 위법․부당하다 할 것이다. 그러므로 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 불허가 처분은 그 처분사유가 존재하지 아니하고 설사 그 처분 사유가 존재한다고 하더라도 불허가 처분에 의해 달성하려는 공익목적과 행정 정책적 목적에 비추어 볼 때 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 남용 또는 일탈함으로써 합법성 내지는 합목적성 및 이익교량의 원칙에도 위배된 위법․부당한 처분이어서 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 1994. 6. 3. 이 사건 공유수면 선박접안 및 하역장 이용목적인 계선벽 및 하역장시설(면적:6,591㎡)을 위하여 공작물설치허가를 신청하였고, 피청구인은 15개항의 허가조건을 붙여 5년간(1994. 6. 22. ～ 1999. 6. 21.) 공유수면내 공작물설치허가를 하였으며, 특히, 허가 조건 제6항에 의하여 청구인은 1994. 8. 13.자 공작물설치공사착공신고서 제출시 총공사비 1,433,513,000원의 시설설계 예산서를 첨부하여 공사를 추진하였고, 1995. 10. 6. 공유수면내 공작물설치 준공 후 당초의 목적대로 공유수면 점․사용 허가하였다. 이 과정에서 이 사건 공유수면이 항만법 제4조의 규정에 의거 해양수산부로부터 연안항으로 지정 될 것이 예견됨에 따라, 피청구인은 청구인이 국유재산법 제9조 제1항의 규정에 의거 공작물을 국가 등에 기부채납 할 경우 같은 법 제26조 제1호 및 같은 법 시행령 제28조 제1항의 규정에 의거 사용료의 총액이 기부를 채납한 재산의 가액에 달하는 기간동안(약20년) 사용료를 면제받을 수 있으므로 청구인의 장기간 권리보장을 위하여 기부채납토록 청구인에게 권고하였으나 청구인은 이를 거부하였다.
나. 그러나, 종전의 공유수면관리법시행규칙 제2조의3 (1999. 8. 27. 개정되기 전의 것) “별표1”(제9호에 의하면 기타 공작물 설치를 위한 점용 또는 사용허가기간은 5년간)의 규정은 해양수산부 규제정비계획에 따라 같은 해 1. 12. 폐지되었으며, 같은 해 8. 27. 전문 개정되어 시행중인 공유수면관리법상에 점․사용허가기간에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않고 있으며, 공유수면점․사용허가기간 및 허가 받은 점․사용허가의 기간 연장은 공유수면 관리청이 신청인의 사업계획서, 공작물의 설치기간, 공유수면 관리․운영상 지장여부 등을 종합검토 하여 허가토록 규정되었는 바, 청구인이 한 1차 공유수면 점․사용 변경허가에 대하여 피청구인은 당초 사업계획서 및 공작물의 설치기간, 공유수면 관리․운영상 지장여부 등을 종합적으로 검토하여 허가기간을 1999. 6. 22.～2000. 6. 21.까지로 하여 1년간 연장허가를 하였으며, 2차 공유수면 점 사용기간 연장시 청구인이 연장기간을 1년(2000. 6. 22.～2001. 6. 21.)으로 하여 피청구인에게 공유수면 점․사용변경 허가를 신청함에 따라 피청구인은 허가처리 하였으며, 이후 피청구인은 공유수면 점․사용변경허가(기간연장허가)를 2001. 5. 28.(허가기간2001. 6. 22.～2002. 6. 21.)과 2002. 5. 25.(허가기간2002. 6. 22.～ 2003. 6. 21.)에 허가기간을 1년으로 정하여 2차례에 걸쳐 청구인에게 변경(기간연장허가)허가를 적법하게 하였다. 그러던 중 청구인이 공유수면 점․사용기간중인 2003. 1. 8. 피청구인에게 공유수면 점․사용 변경(기간연장)허가를 신청하여 검토한 결과 이 사건 신청지역이 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 의거 2001. 11월 연안항으로 지정․고시되어 현재 기본설계 및 기본계획이 시행되고 있고, OOO항 항만조성사업의 원활한 추진을 위하여 피청구인은 이 사건 공유수면 점․사용변경신청을 불허가 처분한 것이다.
(3) 청구인은 피청구인이 일방적으로 공유수면 점․사용연장허가기간을 1년으로 단축하여 청구인이 항만하역계약 등을 체결하지 못하여 영업상 손해를 입게 되는 등으로 결국 폐업하게 되었다고 주장하고 있는 데, 청구인은 피청구인에게 2차 공유수면 연장허가 신청시 청구인의 원에 의하여 1년간(2000. 6. 22. ～ 2001. 6. 21.)연장 하였고, 청구인의 3차 공유수면 점․사용변경허가 신청시(2001. 5. 22.) 피청구인은 공익상 불가피하게 허가기간 연장을 1년으로 할 수밖에 없어 청구인에게 장기간 권리보장을 위하여 국유재산법 규정에 의거 청구인이 이 사건 공작물을 국가 등에 기부채납할 경우 사용료의 총액이 기부를 채납한 재산의 가액에 달하는 기간(약 20년간)동안 기부채납한 시설물의 사용과 그에 따른 사용료가 면제되므로 기부채납토록 여러 차례 권고한 바 있으나 청구인은 영구적으로 사업을 영위할 목적으로 이를 거부하였으며, 2003. 5월 현재까지도 공유수면에 설치된 공작물을 독점․배타적으로 사용하고 있으며, 더욱이 청구인은 2차 연장허가 기간중인 2001. 4. 25. 자율적으로 항만하역업을 폐업하였고, 또한, 청구인이 이 사건 물양장을 이용하는 업체들과 하역계약을 체결함에 있어, 회사 상호간 정관 또는 내부규정에 의거 자율적으로 계약기간 등을 정하여 계약을 체결, 상행위를 해야 할 것이어서 청구인의 주장은 이유 없다.
(4) 청구인은 공유수면 점․사용허가 기간중 자의에 의해서 폐업을 한 뒤, 공유수면 점․사용변경허가 신청전(2001. 3. 28.) 3차례(민원접수 제776호-2001. 3. 30, 제2934호-2001. 4. 11, 제3324호 - 2001. 4. 23)에 걸쳐 공유수면 점․사용허가기간 연장신청과 관련한 민원을 내용증명으로 피청구인에게 제출하였고 아울러, 공유수면관리법 제18조에 규정하고 있는 손실보상을 요구하였으나, 피청구인은 공유수면관리법 제14조 제2항 또는 제16조에 규정된 공익상의 이유로 청구인의 공유수면 점․사용허가 기간 중에 그 허가를 취소하거나 점․사용의 정지 등 어떠한 처분을 하지 않았기 때문에 공유수면관리법상 손실보상 여부가 다툼의 대상이 될 수 없을 뿐만 아니라, 청구인은 이 사건 공작물 설치지역이 연안항으로 지정될 것을 예견하고 자의로 폐업신고 한 후 아무런 법률적 근거 없이 연안항으로 지정되기 이전부터 영업손실보상을 요구하는 것은 위법한 행위라 할 것이며, 청구인은 피청구인이 공유수면 점․사용허가기간을 공익상 장기간으로 정할 수 없다는 것을 알면서도 허가기간을 2001년도에는 5년, 2002년도에는 20년, 2003년도에는 10년으로 정하여 공유수면점․사용 변경허가를 신청한 것 또한 공유수면관리법 관련 규정의 취지를 몰각한 행위이다.
(5) 또한, 청구인의 공유수면 점․사용 변경허가가 4차례 연장되는 과정에서 OOO항이 해양수산부장관으로부터 무역항인 OO항의 기능을 보완하고 급격한 항세변화와 항만 물동량에 대처하고자 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조에 의하여 연안항으로 지정됨에 따라, 공유수면관리법 제2조 제1호 규정에 의거 당해 지역 공유수면의 관리권이 해양수산부장관으로 변경되었으나 공유수면관리법 제20조 제1항 및 같은 법 시행령 제24조 제2항의 규정에 의하여 연안항 구역안의 공유수면 관리권이 피청구인에게 위임되어 이 사건 공유수면을 관리하던 중 청구인이 2002. 4. 18. 피청구인에게 공유수면 점․사용 변경허가를 신청함에 따라 OO지방해양수산청과 협의한 결과, OOO항은 2001. 11. 24. 신규 연안항으로 지정되어 해양수산부에서 전국 연안항 항만 기본계획 용역을 실시(2002. 8월말 완료예정)중에 있으므로 동 시설물로 인하여 항만개발계획에 지장을 초래하지 않도록 허가기간을 1년간으로 하여 조건부 동의하였고, 피청구인이 2002. 4. 23. 해양수산부장관에게 OOO항 지정에 따른 손실보상 관련 질의를 하였는 바, 해양수산부장관은 OOO항은 연안항 지정 이후 현재까지 항만개발을 위한 항만기본계획 수립은 물론 어떠한 공사도 시행한 바 없음에도 불구하고 연항항으로 지정되기 이전에 발생했던 문제점을 들어 국가에 손실보상을 요구하는 것은 항만법의 손실보상규정의 취지에 맞지 않다고 판단되며, 참고로 OOO항내에 설치된 공작물에 대한 민원해소 뿐 아니라 동 공작물의 지적공부정리 등의 조치가 선행되어야 OOO항의 개발과 관련한 항만기본계획의 수립이 가능하다고 회시하였다. 따라서, 청구인이 기 허가받은 공유수면 점․사용허가 기간이 6개월이 남아 있음에도 불구하고 2003. 1. 8. 이 사건 공유수면 점․사용 변경허가를 신청한 것에 대하여 피청구인이 불허가 처분한 것은 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 의거 2001. 11. 24. 연안항으로 지정된 OOO항 개발에 따른 중요성과 공익상 항만시설사업 시행의 원활한 추진을 위한 것으로서, 이는 피청구인의 판단이 아니고 국가적인 차원에서의 판단이라 할 것이다.
4. 이 건 처분의 위법․부당 여부
가. 사실의 인정
행정심판청구서, 피청구인 답변서, OO지방해양수산청장의 OOO항 건설에 따른 지적공부 정리 협조요청공문, 해양수산부장관의 OOO항지정에 따른 손실보상관련 회시 공문, 공유수면 점․사용변경허가신청서, 공유수면 점․사용허가 신청에 따른 협의회신 공문, 민원조정위원회 심의조서, 공유수면 점․사용변경 불허가 처분 공문, OOO항기본설계용역보고서 등 각 사본 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 주식회사 금성해륙은 1993. 7. 22. 항만하역업을 목적으로 설립등기를 하였다.
(2) 청구인은 1994. 6. 22. 피청구인으로부터 OO군 OO읍 OO리 산147-2 번지 지선 공유수면내 6,591㎡에 대하여 점용기간을 94. 6. 22.부터 99. 6. 21.까지로 한 공유수면 점용 허가 및 공작물설치허가를 득하였다.
(3) 청구인은 항만하역업을 하기 위하여 이 사건 공유수면 점용 허가신청지내에 사업비 1,433,513,000원 규모의 공작물(계선벽 및 하양장)을 설치한 후 1995. 10. 6. 피청구인으로부터 공작물 준공검사를 득하였으며, 이 사건 공작물에 이르는 진입로를 개설․포장하였다.
(4) 피청구인은 청구인에게 최초로 허가한 공유수면 점용허가 기간이 1999. 6. 21. 만료된 후 청구인의 공유수면 점용허가 변경신청에 의하여 2003. 6. 22.까지 4차(1차:99. 6. 22.～2000. 6. 21, 2차:2000. 6. 22.～2001. 6. 21, 3차:2001. 6. 21.～2002. 6. 22, 4차:2002. 6. 21.～2003. 6. 22.)에 걸쳐 허기기간을 각 1년으로 하여 공유수면 점․사용변경 허가를 하였다.
(5) 해양수산부장관은 2001. 11. 24. OO군 OOO항을 연안항으로 지정고시 하였다.
(6) OO지방해양수산청장은 2002. 3. 4, 같은 해 5. 30, 같은 해 6. 25, 같은 해. 11. 19, 2003. 3. 17.등 5회에 걸쳐 피청구인에게 연안항인 OOO항의 기본계획고시가 선행되어야 항만개발계획을 추진할 수 있으므로 항만내에 미등재 시설 및 토지에 대하여 지적공부가 조속히 정리될 수 있도록 협조요청을 하였다.
(7) 해양수산부장관은 2002. 5. 24. 피청구인에게 OOO항지정에 따른 손실보상관련 회시를 하면서 OOO항에 설치된 공작물에 대하여 지적공부정리 등의 조치가 선행되어야 OOO항의 개발과 관련한 항만기본계획의 수립이 가능하다고 하였다.
(8) 청구인은 2003. 1. 8. 피청구인에게 이 사건 공유수면 6,591㎡에 대하여 점용허가기간을 2003. 6. 21.부터 2013. 6. 22.(10년간)까지로 하여 점․사용 변경허가 신청을 하였다.
(9) 피청구인은 2003. 1. 9. 해양수산부장관, OO지방해양수산청장 등에게 이 사건 공유수면 점․사용변경허가에 따른 협의를 요청하였다.
(10) OO지방해양수산청장은 2003. 1. 20. 공유수면 점․사용 변경허가 신청지역은 연안항으로 지정되어 현재 기본설계(기본계획 포함)가 시행되어 있어 장기간 연장은 불가하다고 회신하였다.
(11) 피청구인은 2003. 1. 27. OO지방해양수산청장에게 위 협의한 내용에 대하여 단기간으로 공유수면 점사용 허가기간을 연장할 수 있는지 여부를 재차 협의요청 하였고, 이에 대하여 OO지방해양수산청장은 2003. 2. 13. 피청구인이 판단하여 민원을 처리하도록 회신하였다.
(12) 피청구인은 OO군민원조정위원회를 개최한 후 2003. 2. 24. 청구인에게 이 사건 공유수면 점․사용 변경허가 신청지역(OOO항)이 항만법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제2조의 규정에 의거 2001. 11. 24 연안항으로 지정되어, 공익상 항만시설 사업시행의 원활한 추진을 위하여 공유수면 점․사용 변경(연장) 불허가 함을 통보하면서, 이 사건 공유수면내에 설치된 공작물은 기 허가시 부여된 조건 및 공유수면관리법에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 귀속되므로 국유재산법령에 의거 일정기간 임대 받아 사용할 수 있는 방안을 대안으로 제시하였다.
(13) OO지방해양수산청장의 OOOOO항 기본설계용역보고서에 의하면, 이 사건 신청지의 공작물은 2011년 중․장기 계획년도까지 OOO항의 접안시설로 사용할 계획으로 되어 있다.
나. 관계법령
(1) 공유수면관리법 제5조
(2) 공유수면관리법시행령 제3조, 제7조
(3) 항만법 제2조 제2호, 제3조 제1항, 제5조 제1항, 제8조, 제10조 제1항
(4) 항만법시행령 제2조, 제3조, 제11조, 제12조 제1항
다. 판 단
(1) 공유수면관리법 제5조 제4항은 공유수면 점․사용허가를 받은 자가 그 허가사항 중 대통령령이 정하는 사항을 변경하고자 하는 때에는 관리청의 허가를 받도록 규정하고, 같은 법 시행령 제7조는 점사용허가기간의 연장을 점․사용허가 사항의 변경허가 사항으로 규정하고 있는데, 공유수면관리법에 의한 공유수면 점․사용 허가는 공유수면관리법이 그 허가의 요건에 대하여 일의적으로 규정하지 아니하여 처분청의 재량행위라 할 것이고, 위 허가에 효력기간이 설정되어 있는 경우에 그 기간의 경과 후, 다시 그 기간의 연장을 허가하는 행위는 일반적으로 새로이 허가를 하는 것과 같은 의미를 가진다고 할 것이어서, 공유수면 점․사용허가기간 변경허가 또한 처분청의 재량행위에 속한다고 할 것이고, 결과적으로 기간연장을 위한 공유수면 점․사용 변경허가에 있어서는 당초 허가시의 여건과 달리 공유수면관리를 위한 공익상의 정당한 사유가 있는 경우 공유수면 관리청의 장은 그 허가를 거부할 수 있다 볼 것이다.
(2) 청구인은 이 사건 신청지 일원인 OOO항이 연안항으로 지정고시 되었을 뿐 항만시설 조성사업이 시행되고 있지 않고, 그 사업의 시행 시기가 구체적으로 정해지지 않았음에도 공익상 필요를 사유로 이 사건 신청을 불허 처분한 것은 피청구인이 재량권을 일탈한 위법․부당한 처분이라고 주장하여 살피건대,
(가) 항만법에 의하여 일반항이 국가로부터 연안항으로 지정된 경 우 국가는 당해 항만의 운영 효율성을 높이기 위하여 항만기본계획을 수립․고시하고, 그 기본계획에 준거하여 항만조성 및 개발을 위한 실시 계획이 수립되고 구체적인 사업시행 등의 절차가 진행됨으로써 당해 항만은 항만으로의 공익적 기능과 역할을 수행하게 되는 데, 위 인정사실에 의하면 이 사건 신청지 일원은 OO지역을 기점으로 한 인근지역간, OOO항과 제주항간의 여객 및 화물의 원할한 수송, 무역항인 OO항의 기능보완 등 공익적 필요에 의하여 해양수산부장관으로부터 연안항으로 지정되어 있고, 이 사건 신청지가 연안항으로 고시된 이후 해양수산부장관은 OO OOO항 내에 설치된 항만하역시설(물양장)의 지적공부정리 등이 선행되어야 OOO항의 개발을 위한 항만기본계획의 수립이 가능하다고 통지하였고, 더욱이 OOO항의 관리청인 OO지방해양수산청장은 5회에 걸쳐 피청구인에게 이 사건 공작물 등에 대하여 지적공부정리가 완료되지 않아 기본계획수립 등에 차질이 발생되고 있어 조속히 지적공부 정리 등의 이행을 요청한 사실로 미루어 판단하여 보건대, 이 사건 신청지에 축조된 청구인의 공작물이 지적공부상 정리되지 않아 이로 인해 OOO항의 항만기본계획수립 및 고시에 지연이 초래되고 있다는 사실을 인정할 수 있고, 장차 기본계획수립 및 고시가 이행되지 않음으로써 OOO항의 항만개발과 조성을 위한 후행 절차의 진행에 필연적으로 차질이 발생될 것이라는 점을 충분히 예견할 수 있다 할 것이다.
(나) OO지방해양수산청의 OOO항 기본설계용역보고서에 의하면 이 사건 신청지 공유수면에 축조된 공작물을 2011년 중․장기 계획년도까지 관리부두와 차도선 부두로 이용할 것으로 검토되어 있고, 위 기본설계가 관련법령에 고시 내지 공고의 절차를 거치지 아니하여 그 효력발생의 요건을 갖추지 못하였다고 하더라도 사실상 위 기본설계용역보고서가 장래에 항만기본계획 고시이후 OOO항 개발 기본설계 기초자료 및 공고의 목적으로 작성된 사실에 비추어 볼 때, OOO항 기본계획상 항만시설로 사용할 계획으로 있는 청구인의 이 사건 신청지 공작물에 대하여 청구인에게 일정기간 공공용물인 공유수면의 배타적 사용권을 부여하게 될 경우, 연해구역을 항해하는 선박 입․출항과 무역항인 OO항의 기능보완을 목적으로 지정된 연안항으로서의 기능수행에 현저히 지장을 초래하게 될 뿐만 아니라, 항만조성을 위한 개발사업에도 영향이 미치게 되므로 그 공익적 목적에 반하게 된다고 볼 것이다.
(3) 한편, 이 사건 공유수면 점․사용허가의 성질을 볼 때, 개인의 자유권 행사가 공익적 관점에서 개별법에 의하여 잠정적으로 금지되고 일정한 조건하에서만 허용되는 경우인 강학상 ‘허가’의 개념으로는 볼 수 없고, 국민에게 새로이 국토의 일부분인 공유수면을 점․사용할 수 있는 권리․능력을 설정하여 주는 강학상 ‘특허’의 개념으로 보아야 할 것인 바, 이러한 경우 공유수면 점․사용허가 관청의 입장에서는 허가와 관련한 제반 상황과 공익 등을 고려하여 허가 여부를 결정하여야 할 것이고, 그 판단에 있어 비교적 광범위한 재량이 부여된 것으로 볼 수 있는 것이므로, 피청구인이 위에서 본 바와 같은 이유로 공익상의 필요에 따라 이 사건 불허가 처분한 것은 그 재량의 범위 내에서 이루어진 것으로 판단되고, 비록 청구인이 이 사건 공유수면 내에 공작물을 설치할 당시 점․사용 허가기간이 장기간 존속될 것으로 믿었고 이 사건 불허가처분에 따라 개인의 손해가 클 것이라는 사정을 감안 하더라도, 이 사건 처분을 위법한 것이라 할 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 공유수면 점․사용허가 신청 불허가 처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.