건축허가 신청 불허가 처분 취소청구
(2003- 75)
○재결일 : 2003. 11. 28
○주문
피청구인이 2003. 5. 30. 청구인들에 대하여 한 건축허가 신청 불허가처분은 이를 취소한다..
○청구취지
주문과 같다.
1. 사건개요
청구인들은 2003. 5. 23. OO군 OO면 OO리 산75번지 외 1필지 (대지면적 6,586㎡, 건축면적 669.3㎡)와 동소 산76-7번지(대지면적 6,355㎡, 건축면적 669.3㎡)에 각각 단독주택(전원주택) 3동씩을 신축하기 위한 이 사건 건축허가 2건을 피청구인에게 신청하였으나, 피청구인은 이 사건 허가신청지는 OO군이 추진중인『세계음식관광촌』사업 대상지로서 동 사업은 기본계획 및 타당성조사를 토대로 사전환경성검토 및 국토이용계획변경용역중이고, 관광진흥법 제49조 및 같은 법 제50조 규정에 의거 권역별관광계획 변경 및 관광지지정 승인 신청을 전라남도에 신청한 상태이며, 이 사건 허가신청 부지에 대한 개별적인 건축허가시 시설간의 연계성 미흡으로 『세계음식관광촌』개발계획 전체에 부정적 영향을 미칠 수 있으며, 민자유치 실패요인으로 작용할 시 OO군 발전에 큰 장애가 우려되고, 난개발 방지와 자연미관 및 경관훼손 우려가 있다는 사유로 이 사건 청구인의 신청에 대하여 불허가 처분하였다.

2. 청구인 주장

가. 이 사건 신청지가 단순히 OO군에서 민자유치를 위하여 추진 중인 세계해양음식관광촌 조성사업의 기본계획수립 및 타당성 조사를 토대로 사전환경성검토 및 국토이용계획 변경용역중인 지역범위라는 이유만으로 제반 국토이용계획변경 및 관광지 지정에 수반되는 토지수급계획과 사전환경성검토가 선행되지도 않은 상태에서 건축허가를 제한할 수 있는 법적 근거가 없다.
나. 국제규모의 관광지 조성을 위하여 권역별 관광계획변경 및 관광지지정승인 신청을 전라남도에 신청한 상태라 할지라도 승인 이전에 건축허가를 제한할 수 있는 법적 근거가 없다.
다. 피청구인은 이 사건 건축허가 신청부지에 대한 개별적인 건축허가시 시설간의 연계성 미흡으로 세계음식관광촌 개발계획 전체에 부정적 영향을 미칠 수 있다고 속단하고 있지만, OO 『세계해양음식관광촌』조성계획서의 시설배치도를 보면 건축허가신청부지는 집단개발시설 중심으로부터 서북간 1.4km 격리된 위치이므로 시설간의 연계성 미흡을 강조할 이유가 없으며 운동시설로부터도 제외되어 오히려 휴양시설 유치에 적합하며 민자유치실패 이유와는 관계가 전무하고, 따라서 OO군 발전에도 큰 장애가 된다는 것은 어불성설이다.
라. 이 사건 건축물은 자연경관을 훼손치 않도록 경사지를 이용하여 주택을 배치하고 절개지를 최소화하여 설계되었기 때문에 환경친화적이고 주변과 조화되는 경관을 갖는 건축물이 될 것이다.
마. OO군에서 대안으로 제시하는 위치에 건축허가 신청하려면 본건 신청한 위치에서 동북간 2.6km 내륙으로서 주변시설에 비추어 단층휴양주택으로서는 적지가 아니고 그 위치에 허가신청 한다 하더라도 OO군 국내외자본및자본투자촉진조례에 의한 one-stop 민원서비스 및 도시관리계획수립 등에 의한 행정적 편의제공에 최선을 다할 계획이라고 하지만 관광지로 지정된 바도 없고 타인소유 토지를 사용 또는 수용할만한 법적 요건이나 구속력을 갖추지 못한 상황에서는 초법적인 의사표시를 신뢰할 수도 없는 처지이고 대지위치가 갖는 가치개념을 치환할 의사가 전혀 없다.
바. 청구인의 건축허가신청 부지는 국토이용관리법상 준농림지역으 로만 지정되어 있으므로 이에 저촉되거나 제한받지 않은 건축물은 적법한 절차를 거치면 건축이 가능한 곳이며 국토의계획및이용에관한법률, 건축법 등 관계법령에 적합함에도 불구하고 피청구인이 이 사건 불허가 처분한 것은 위법․부당하다.
사. 건축허가는 그 성질상 일반적 금지에 대한 해제행위이므로 허가권자는 신청내용이 법에서 정한 요건을 구비한 때는 이를 반드시 허가하여야 하는 기속재량행위에 해당되는 바, 법률로 정한 건축허가 제한규정에 배치되지 않는 이상 당연히 건축허가 처분을 하여야 할 것임에도 피청구인이 관계법령상 명백한 근거 없이 단지, 처분청에서 당해 지역을 포함한 일원을 관광지로 지정하고자 추진하고 있다는 사유만을 들어 이 사건 건축허가 신청을 불허 처분한 행위는 헌법과 법률을 위반한 것이다.

3. 피청구인 주장

가. 청구인이 신청한 OO군 OO면 OO리 산76-7번지(외 2필지)의 단독주택(별장) 신축 예정지는 OO군에서『세계해양음식관광촌』조성사업 예정지로 2002. 8. 22. 기본계획 및 타당성조사 용역 의뢰하여 같은 해 12. 12. 완료하였으며, 같은 해 11. 19. OO군과 OOOOO산업개발(주), (주)OOOOOOO은 OO권 외자 및 민자 투자개발 계약을 체결하였으며, 같은 해 12. 10.～12. 11.간 관광투자관련 VIP 초청 투자설명회를 개최하여 살라엠 알라지 주한사우디아라비아대사 외 40명이 참석하였다.
나. 피청구인은 2003. 1. 14. 전라남도지사에게 권역별관광개발계획변경 및 관광지지정 승인신청을 하였고, 같은 해 3. 31. 위 승인 관련 협조 요청을 하였고, 같은 해 8. 4. 제3차 전남권 관광개발계획 변경자료 제출을 하였다.
다. 피청구인은 2003. 4. 22 ～ 4. 24.간 “OO군 관광개발 투자단 초청 및 현지답사”를 추진, OO음식관광촌 등 관광투자 개발 관련하여 OO군과 주한사우디아라비아대사, OOOOOOOOO(주), OOOOO산업개발(주) 등 관련자 초청 현지 답사 및 투자협정․용역계약서를 조인․체결하였다.
라. 상기와 같이 추진중에 있는 『세계해양음식관광촌』조성사업에 대해 개별적인 건축행위로 인하여 시설간의 연계성 미흡으로 세계 음식관광촌 개발계획 전체가 부정적 영향을 미칠 수 있으며 민자유치 실패요인으로 작용할 시 OO군 발전에 크게 저해요인이 될 수 있다.
마. 이 사건 단독주택(별장) 신축부지는 수려한 경관으로 바다와 연접된 산림지역으로 대지면적 12,941㎡(건축면적 1,338㎡)를 무분별하게 산림형질변경한다면 자연경관의 훼손은 물론 난개발이 예상된다.
바. 청구인의 건축허가신청은 지역민 또는 농어민의 생계유지 및 생활터전이 아닌 단순 휴양을 위한 별장 건축이 목적이므로 피청구인이 추진중에 있는 세계해양음식관광촌 조성사업 민자유치에 지장을 초래할 뿐만 아니라 많은 산림 훼손으로 자연경관을 해칠 우려가 있으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 이 건 처분의 위법․부당 여부

가. 사실의 인정

행정심판청구서, 피청구인 답변서, 건축허가 불허처리 통보 공문, 토지이용계획확인서, 세계해양음식관광촌 조성사업 기본계획 및 타당성조사 용역보고서, OO권 외자 및 민자 투자개발 계약서, OO군 관광투자관련 VIP 현지초청 설명회 개최 계획 공문, 권역별관광개발계획 변경 및 관광지지정 승인신청 공문, 제3차 전남권 관광개발계획 변경자료 제출 공문, OO군 관광개발 투자단 초청 현지답사 계획 공문, 관광개발관련 투자협정 및 용역계약 조인체결 결과 등 각 사본 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 청구인은 2003. 5. 23. OO군 OO면 OO리 산75, 산75-1, 산76-7번지(이하 ‘이 사건 허가신청지’라 한다)에 단독주택 6동을 건축하기 위하여 아래 내용의 건축허가 및 산림형질변경허가 신청을 피청구인에게 하였다.
○ OOO, OOO 신청건
․ 위치 : OO군 OO면 OO리 산76-7 (지적 : 7,846㎡)
․ 지목 : 임야 (용도지역 : 관리지역)
․ 대지면적 : 6,355㎡ (건축면적 : 669.3㎡)
․ 용도 및 건축물수 : 단독주택 3동
․ 산림형질변경구역 면적 : 2,388㎡(진입로1,300㎡,택지1,088㎡)
○ OOO 신청건
․ 위치 : OO군 OO면 OO리 산75 및 산75-1 (지적 : 7,835㎡)
․ 지목 : 임야 (용도지역 : 관리지역)
․ 대지면적 : 6,586㎡ (건축면적 : 669.3㎡)
․ 용도 및 건축물수 : 단독주택 3동
․ 산림형질변경구역 면적 : 2,585㎡(도로1,249㎡,택지1,336㎡)
(2) 피청구인은 2003. 5. 30. 아래와 같은 사유로 이 사건 청구인의 건축허가신청에 대하여 불허가 통보하였다.
○『세계음식관광촌』사업은 기본계획 및 타당성조사를 토대로 사전환경성검토 및 국토이용계획변경용역중이며, 국제규모의 관광지 조성을 위한 ‘OO관광 91700-16호(2003. 1. 14)’ 및 ‘관광 91700-115호(2003. 3. 31)’로 관광진흥법 제49조 및 동법 제50조 규정에 의거 권역별관광계획 변경 및 관광지지정 승인 신청을 전라남도에 신청한 상태이며,
○ 위의 건축허가 신청부지에 대한 개별적인 건축허가시 시설간의 연계성 미흡으로 『세계음식관광촌』개발계획 전체에 부정적 영향을 미칠 수 있으며, 민자유치 실패요인으로 작용할 시 OO군 발전에 큰 장애가 우려되고 난개발 방지, 자연미관, 경관훼손 우려가 있음

(3) 피청구인은 위 불허가 처분시 아래 내용의 대안을 청구인에게 제시하였다.
○ 귀하께서 건축허가 신청한 예정부지는 우리군에서 테마파크조성 기본계획상 주택(별장) 신축할 위치가 아닌 운동오락시설 및 휴양문화시설지구로 주택(별장) 신축은 기본계획상 북동쪽으로 직선거리 1200m에 위치할 계획이므로 본 프로젝트 지구내에 민간사업자로 위 민원을 신청하신다면 OO군국내외자본및자본투자촉진조례에 의한 one-stop 민원서비스 및 도시관리계획 수립 등 행정적 편의제공에 최선을 다할 계획임
(4) 청구인은 2003. 7. 16. 위 건축불허가 처분을 취소하고 허가하여 줄 것을 촉구하는 내용의 청원을 피청구인에게 하였고, 피청구인은 같은 해 7. 22. 위 청원에 대한 회시로서 이 사건 원 처분에 대한 취소 또는 변경이 불가함을 통보하였다.
(5) 피청구인이 청구외 (주)OOOOOOO에 용역 의뢰하여 2002. 12. 12. 검수 완료한 『세계해양음식관광촌 조성사업 기본계획 및 타당성조사 용역 보고서』에 의하면 OO군 OO면 OO리 일원 약 3,345,880㎡(약 1,012,130평)에 대해 세계전통음식관광명소로 체계적인 개발을 추진하여 세계적인 휴양관광지를 조성하는 것을 목표로 토지이용계획, 시설배치계획 등을 수립해 놓고 있는데, 여기에는 공공편익시설(관광센터, 공공지원시설 등), 숙박시설, 상가시설(음식점 등), 운동오락시설(골프장27홀, 해양레포츠시설 등), 휴양문화시설(세계다리박물관, 남도국악상설공연장 등) 등으로 구분하여 체계적인 개발계획을 구상하고 있다.
(6) 이 사건 허가 신청지는 위 세계해양음식관광촌 조성사업 기본계획의 개발범위 내에 위치하고 있으며, 동 계획에 따른 토지이용계획에 의하면 ‘녹지 및 기타’ 용도로 분류되어 있다.
(7) 피청구인은 2002. 11. 19. 청구외 OOOOO산업개발(주) 및 (주)OOOOOOO과『OO권 외국자본 및 민간자본 투자개발 계약』을 체결하였는데, 그 내용을 보면, 위 청구외 업체들이 OO권 관광개발사업에 따른 타당성조사와 기본설계 용역비 20억원을 전액 부담하여 2003. 4. 30.까지 용역을 발주하여야 하고, OO권 관광개발사업에 따른 테마파크 디자인 설계 용역은 미국 OOOOOOOOO그룹에 발주하여 2003. 12월까지 완성하여야 하며, 기본설계 및 실시설계 용역도 국제경쟁력 있는 전문회사에 발주하여 2003. 12. 30.까지 완성하여 3개 용역결과보고서를 용역 완성기일로부터 15일 이내에 피청구인에게 제출하여야 하는 것으로 되어 있다.
(8) 피청구인은 OO도 세계음식관광촌 등 관광지개발과 관련하여 2002. 12. 10. ～ 12. 11.간 살레엠 주한사우디아라비아대사 및 컨설팅 그룹 사장단 등을 OO군 일원 현지에 초청하여 투자설명회를 개최하였다.
(9) 피청구인은 2003. 1. 14. 청구외 전라남도지사에게 OO면 OO․OO리 일원에 대규모 민간자본을 유치, 국제규모의 세계음식관광촌을 관광지로 조성하고자 한다는 내용으로 “권역별관광개발계획 변경 및 관광지 지정 승인 신청”을 하였다.
○ 사업개요
․ 위치 : OO군 OO면 OO리, OO리 일원
․ 조성규모 : 120만평(육상 100, 해수면 20)
․ 사업비 : 4,815억원(공공 1,215, 민자 3,600)
․ 주요시설 : 4대음식촌(한․중․일․서양), 마리너시설(유람선, 요트계류장), 세계교량박물관, 세계전통음식전시관, 남도국악상설공연장, 호텔, 기타 편익시설 등
○ 추진내용
․ 조성사업 기본계획수립 및 타당성조사(2002. 12월 완료)
․ 사전환경성검토 및 도시관리계획 용역중 : 추진중
※ 국토이용계획변경(토지수급계획 미반영으로 과업 중단)
(10) 피청구인은 2003. 3. 31. 청구외 전라남도지사에게 위 “권역별 관광개발계획 변경 및 관광지지정 승인”을 촉구하는 내용의 협조 요청 공문을 발송하였고, 같은 해 8. 4.에는 제3차(2002년～2006년) 전남권 관광개발계획 변경자료를 제출을 통해 “OO월드 테마파크” 관련 관광개발 자료를 제출하였다.
(11) 전라남도는 위 피청구인의 권역별관광개발계획 변경 신청에 대해서 용역실시 계획중이며 2003. 11월 현재 승인이 이루어지지 아니하였다.
(12) 피청구인은 OO도 세계음식관광촌 등 관광투자개발과 관련하여 2003. 4. 22.～4. 24.간 주한사우디아라비아대사, OOOOOOOOO(주), OOOOO산업개발(주) 등을 초청하여 OO군 관내 일원을 현지답사토록 하였다.
(13) 이 사건 허가 신청지는 지목이 임야이고, 국토의계획및이용에관한법률에 의한 용도지역상 관리지역이며, 2003. 11월 토지거래허가구역으로 지정 고시된 곳이다.
(14) 이 사건 허가신청지는 OO도 남동쪽 끝자락에 위치하여 바다 건너 OO시내가 조망되는 곳에 위치하고 있으며, 이 사건 허가신청지로부터 북단 2km 지점에서는 OO와 OO도를 잇는 OO대교(2005. 6월을 준공예정) 건설공사가 진행중에 있다.
(15) 이 사건 허가 신청지에는 생육상태가 비교적 양호한 해송들이 천연림으로 서식하고 있는 등 자연환경이 잘 보존되어 있어 녹지로서의 보전가치가 있는 지역이라 볼 수 있으며, 이 사건 허가신청지 주변 가시지역에는 주택 등 취락시설이 전혀 없다.

나. 관계법령

(1) 건축법 제8조 제1항
(2) 건축법 제8조 제4항

다. 판 단

(1) 건축법 제8조 제1항은 연면적 200제곱미터이상이거나 3층이상인 건축물을 건축하거나 대수선하고자 하는 자는 시장․군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 같은 법 같은 조 제4항은 허가권자는 허가를 하고자 경우 당해 용도․규모 또는 형태의 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 건축법 관계규정, 국토의계획및이용에관한법률, 농지법, 기타 대통령령이 정하는 관계 법령의 규정에 적합한 지의 여부를 확인하여야 한다고 규정하고 있다는 바, 이 건축법 제8조 제1항의 규정에 의한 건축허가는 그 성질상 국민에게 특별히 건축의 권리를 설정해 주는 것이 아니라 공익을 위하여 일반적으로 제한되었던 건축의 자유를 회복시켜 주는 것에 불과하다 볼 것이므로, 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 국토의계획및이용에관한법률 등 관계법규에서 정하는 제한사유에 배치되지 않는 이상 당연히 위 법조가 규정하고 있는 허가를 하여야 하고 공익상 특별한 필요가 없음에도 불구하고 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것이며, 또한 행정처분의 적법 여부에 관한 판단은 행정처분 당시의 사실상태와 관계법령을 기준으로 하여야 한다고 할 것이다.
(2) 피청구인이 이 사건 불허가 처분 사유로서 이 사건 허가 신청지 주변 일대에 추진 중에 있는『세계해양음식관광촌』조성사업 계획(이하 ‘사업계획’이라 한다)을 들고 있는 것이므로, 동 사업계획의 현재까지 추진경과를 살펴보면, 피청구인은 2002. 12월 최초로 위 사업계획 관련 ‘기본계획 및 타당성조사 용역보고서\'를 완료하였고, 그 과정에서 청구외 OOOOO산업개발(주) 및 (주)OOOOOOO 등의 민간업체들과 계약을 체결하여 동 업체들로 하여금 OO권 테마파크 디자인 설계용역과 기본설계 및 실시설계 용역을 2003. 12월까지 완성하여 제출토록 하게 하고 그밖에 일련의 사업부지 매입, 외국자본 및 민간자본 투자유치, 개발사업 등을 추진하도록 하는 내용의 ’외국자본 및 민간자본 투자개발 계약’을 맺고, 이후 외국 투자자와 컨설팅그룹 등 관계자를 초청하여 투자설명회와 현지답사 등을 실시한 바 있으며, 한편으로는 2003. 1. 14. 청구외 전라남도지사에게 위 사업계획의 원활한 추진을 위해 ‘권역별관광개발계획 변경 및 관광지 지정 승인 신청’을 하였고, 이에 대해 전라남도는 용역을 발주하여 타당성 조사를 실시할 예정에 있는 것인 데, 이 사건 처분 당시는 물론 2003. 11월 현재까지도 이 사건 토지는 용도지역상 관리지역으로서 국토의계획및이용에관한법률에 의한 도시관리계획의 변경 결정이 이루어지지 아니하였고, 관광진흥법에 의한 관광지의 지정 및 조성계획 승인 고시가 이루어진 바도 없어, 위 피청구인의 세계해양음식관광촌 조성사업계획은 아직껏 대외적으로 구속력을 발휘할 수 있는 계획이라 볼 수 없고, 따라서 이 사건 처분 당시에 확정되지 아니한 사업계획을 이유로 이 사건 건축허가신청을 거부할 법적 근거는 되지 않는다고 할 것이다.
(3) 나아가 이 사건 건축허가신청을 거부할 중대한 공익상의 필요가 있는 지에 대하여 보건대, 피청구인이 위 세계해양음식관광촌 조성사업계획을 추진해오면서 이미 상당 부분 사업계획이 구체적으로 추진되는 과정에 있으므로 이 사건 허가신청건과 같은 산발적인 개발행위 허가 등을 제한하여야 할 공익적 필요성은 인정할 수 있겠으나, 피청구인의 사업계획에 따른 토지이용계획에 의하더라도 이 사건 허가신청지는 ‘녹지 및 기타’ 용도로 분류되어 직접적인 개발 범위에 속하는 지역이 아니라는 점, 더욱이 이 사건 건축허가로써 시설간의 연계성 미흡으로 세계음식관광촌 개발계획 전체에 부정적 영향을 미치게 되어 이것이 민자유치 실패요인으로 작용할 것이라 보기는 어렵다는 점, 설령 이 사건 건축허가가 이루어진 후 피청구인의 위 사업계획이 확정되게 되어 이 사건 토지위에 건축될 건물을 다시 철거해야 할 사정이 예견된다 하더라도 위 사업계획의 착공이 언제 이루어질지 불투명하고 사업계획의 변경 가능성도 배제할 수 없는 상황에서 마냥 그 토지의 소유자로 하여금 이를 개발하지 못하도록 한다면 그 소유자가 받은 손해가 상당히 클 수밖에 없을 것이란 점, 그밖에, 비록 이 사건 허가신청지 산림이 보존가치가 있고, 여기에 대지를 조성하고 건축을 하게 되면 일응 주변 자연경관이 다소간 훼손될 것이라는 우려 등 피청구인이 이 사건 불허가 처분함으로써 보호해야 할 공공의 이익을 고려한다고 하더라도 그로써 청구인이 입게 될 불이익이 결코 작다고 할 수 없는 점 등으로 미루어 볼 때, 결국 이 사건 중대한 공익상의 필요가 있다하여 청구인의 건축허가신청을 거부할 사유가 된다고도 볼 수 없을 것이다.


5. 결 론

그렇다면, 이 사건 건축허가 신청 불허가 처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.