건축․산림형질변경 허가신청 반려처분 취소청구
-
카테고리
어린이집
-
작성일
2005.02.27
건축․산림형질변경 허가신청 반려처분 취소청구
(2004-1)
○재결일 : 2004. 3. 9.
○주문
청구인의 청구를 기각한다.
○청구취지
피청구인이 2003. 10. 4. 청구인에게 한 건축․산림형질변경허가 신청 반려처분은 이를 취소한다.
1. 사건개요
청구인은 2002. 10. 2. OO군 OO면 OO리 산 191번지 임야 4,229㎡(이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 감염성 폐기물 중간처리업(소각)을 운영하기 위하여 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 10. 10. 위 신청을 불허가 처분하였으며, 이에 청구인은 같은 해 10. 17. 피청구인의 불허가 처분에 대하여 재결청인 전라남도지사에게 행정심판을 청구하였고, 전라남도지사는 전라남도행정심판위원회의 의결을 거쳐 2003. 5. 14. “피청구인이 2002. 10. 10. 청구인에게 한 건축․산림형질변경 불허가 처분은 취소한다.”라는 재결을 하였으나, 피청구인은 2003. 10. 4. 청구인에게 ① 이 사건 신청지인 OO면 OO리 산 190번지의 토지소유자가 토지사용 승낙을 철회하여 산림형질변경이 불가한 여건이고, ② 이 사건 신청지와 연결되는 너비 4m의 현황도로가 토지소유자들에 의하여 본래의 경작지 또는 소하천으로 복구되어 사실상 도로가 없어져 통행이 불가능한 실정으로 청구인에게 목적사업 실현을 위한 진입도로를 확보하여 변경사업계획서를 제출토록 하였으나, 이에 불응하여 관계법령에 의한 허가여부 판단을 할 수 없으며, ③ 당초 피청구인이 2002. 10. 10. 청구인에게 한 이 사건 신청의 거부처분에 대하여 2003. 5. 14. 전라남도행정심판위원회로부터 인용재결이 있었다고 하더라도 재결 이후에 변화된 사실에 대하여 보완을 요구할 수 있고, 처분시 법령이 개정․시행된 경우에 개정법령 및 허가기준을 새로운 사유로 들어 다시 이전의 신청에 대한 거부처분을 할 수 있는 바, 청구인은 이 사건 신청지의 토지사용승락 철회 및 현황도로의 기능상실 등 변화된 여건에 대하여 보완하여야 함에도 이에 응하지 않고 이 사건 신청에 대하여 무조건적인 허가 처분을 요구하고 있으나 토지 사용 승락이 철회된 토지 등에 대하여 산림형질변경허가를 할 경우 사유재산권 침해에 따른 직권남용과 손해배상 등 또 다른 행정쟁송의 원인이 되므로 허가를 할 수 없으며, ④ 청구인이 이 사건 신청지의 변화된 여건에 대하여 변경사업계획서 제출 등 관련사항을 보완하지 않아 이 사건 신청이 국토의 무분별한 개발을 방지하기 위해 2003. 1. 1.부터 제정․시행중인 국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조 제1항 규정의 개발행위 허가기준에 적합한지 여부를 판단할 수 없다는 사유로 이 사건 건축․산림형질변경허가 신청을 반려하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 이 사건 신청지에 감염성폐기물중간처리(소각)업을 운영하기 위하여 2002. 4. 6. 허가권자인 환경부장관에게 감염성폐기물처리사업계획서를 제출하였고, 환경부장관은 청구인이 제출한 위 사업계획서의 적법 여부를 검토하기 위하여 2002. 5. 9. 피청구인에게 감염성폐기물중간처리(소각)시설을 설치하여 운영하는데 건축법, 산림법 등 관계법령에 적합한지 여부에 관하여 조회를 하였으며, 이에 피청구인은 2002. 5. 28. 환경부장관에게 조회사항 검토결과 건축법, 산림법 등 14개의 관계법령에 적합하다는 의견을 회신하였고, 이에 따라 환경부장관은 2002. 6. 28. 청구인에게 감염성폐기물중간처리(소각)업 사업계획 적정통보를 하였으며, 청구인은 2002. 10. 2. 피청구인에게 위 토지상에 감염성 폐기물중간처리(소각)업을 위한 건축(산림형질변경)허가신청을 하였다.
나. 피청구인은 앞서 본 바와 같이 2002. 5. 28. 당시 이미 위 토지상에 감염성폐기물중간처리(소각) 시설을 설치하여 운영하는 것이 건축법 및 산립법 등 관계법령에 적합하다는 의견을 환경부장관에게 회신한 바 있으므로 당연히 청구인의 위 건축․산림형질변경 허가신청에 대하여 허가하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 법률상 아무런 이유 없이 위법 부당하게 2002. 10. 10. 청구인에게 건축․산림형질변경 불허가 처분을 하였고, 청구인은 2002. 10. 17. 전라남도지사에게 위 건축․산림형질변경 불허가 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으며, 전라남도지사는 7개월여 동안의 기나긴 심리 끝에 2003 . 5. 9. 위 건축․산림형질변경불허가처분은 위법․부당하므로 마땅히 취소되어야 한다는 재결을 하였다.
다. 따라서, 피청구인은 건축․산림형질변경 허가권자로서 직근상급행정기관인 전라남도지사의 재결에 따라 마땅히 청구인에게 위 건축․산림형질변경허가를 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 이행하지 아니함으로써 재결의 기속력에 관한 행정심판법 제37조 제1항의 규정을 무시하고 있을 뿐만 아니라 관계법령에도 없는 사유를 들어 이 사건 건축․산림형질변경 허가신청을 또 다시 반려하는 위법을 저지르고 있는 바 피청구인이 한 이 사건 반려 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 전남 OO군 OO면 OO리 산191번지 13,059㎡ 지상에 대하여 감염성폐기물중간처리(소각)업을 운영하기 위하여 폐기물관리법 제26조 제1항의 규정에 따라 2002. 4. 6. 감염성폐기물처리 사업계획서를 허가권자인 영산강환경관리청장에게 제출하였고, 2002. 6. 28. 영산강환경관리청장의 감염성 폐기물중간처리(소각)업 사업계획 적정(조건을 부여함)통보에 따라 청구인은 피청구인에게 2002. 10. 2. 건축․산림형질변경허가신청을 하였다.
나. 피청구인은 건축․산림형질변경허가 신청지가 ①OO마을 가시권, 88 고속도로와 인접 및 주변의 자연경관 훼손, ②진입도로의 목적외 사용이 되지 않음, ③영산강환경관리청장이 적정 통보시 부여한 지역주민의 협의가 되지 않음을 사유로 불허처분 하였고, 청구인은 2002. 10. 17. 건축․산림형질변경 불허가 처분 취소를 구하는 행정심판을 청구(사건번호 : 전남행심 2002-77)하여 2003. 5. 14. 전라남도지사로부터 “피청구인이 2002. 10. 10. 청구인에게 한 건축․산림형질변경 등 불허가 처분은 이를 취소한다”라는 재결을 받았으나,
다. 청구인의 건축․산림형질변경 허가신청에 따른 사업계획서상 진입도로에 대하여 토지사용 승낙이 철회되었고 사실상 도로가 농지와 소하천으로 복구되어 산림법 제90조 및 같은 법 시행규칙 제88조 제1항 제3호의 규정에 의한 산림의 소유권 또는 수익권을 증명할 수 있는 서류를 제출하지 않았고, 사실상 진입로에 대한 변경된 사업계획서를 제출하도록 청구인에게 4회 보완요구 하였으나 불응하여 국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조 개발행위 허가기준에 의한 처분을 판단할 수 없어 부득이 2003. 10. 4. 건축․산림형질변경 허가신청서를 반려 처분하여 행정심판법 제37조의 규정에 의한 재결의 기속력을 성실히 이행하였다.
라. 피청구인은 2003. 5. 14. 전라남도행정심판위원회의 재결에 따라 청구인에게 행정처분 하였던 “건축․산림형질변경 등 불허가”건에 대하여 불허가 취소를 통보하였기 때문에 행정심판법 관련규정을 이행하였으며, 행정심판에 있어서 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분의 취소 또는 변경을 하는 심판으로서, 취소심판의 청구가 이유 있다고 인정할 때의 재결의 방식은 처분을 취소 또는 변경하거나 처분청에게 취소 또는 변경할 것을 명할 뿐 처분의 이행을 명하는 재결방식을 취하지는 아니하므로, 청구인이 주장하는 2003. 5. 14. 전라남도행정심판위원회의 재결은 피청구인은 그 재결의 취지에 따라 다시 이전의 허가신청에 대한 허가여부를 판단하여야 할 사항으로서 반드시 신청인의 허가신청을 무조건 받아들여 허가처분을 하여야 한다는 의미는 아니며,
마. 대법원 판례(1998. 1. 7.자 97두22 결정)에 의하면 거부처분 이후 변화된 새로운 사실에 대하여 보완을 요구 할 수 있으며, 행정처분의 적법 여부는 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실을 기준으로 하여 판단하는 것이므로 거부 처분후에 법령이 개정․시행된 경우에는 개정된 법령 및 허가기준을 새로운 사유로 들어 다시 이전의 신청에 대한 거부처분을 할 수 있으며, 그러한 처분도 행정소송법 제30조 제2항에 규정된 재처분에 해당된다고 판시한 바 있으므로 청구인이 감염성폐기물 중간처리(소각)업을 위해 제출한 사업계획서에 대하여 피청구인은 사유지 토지사용 승낙철회와 사실상 도로가 농경지와 소하천으로 복구되어 버린 새로운 사실에 대하여 보완요구 하였고, 청구인은 변경 사업계획서 또는 토지사용승락서 등 보완서류를 제출하지 않아 2003. 1. 1.부터 시행되고 있는 국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조 제1항의 규정에 의한 [별표 1]의 “개발행위허가기준” 뿐만 아니라 산림법 등 제반 개별법령의 규정에 의한 허가여부를 종합적으로 재검토할 수 없어 부득이 건축․산림형질 변경 허가신청을 반려처분 하였으므로 재결의 기속력에 위반되지 않는다.
바. 피청구인은 당초 신청시 사업계획서에 명시한 진입도로 예정지인 OO군 OO면 OO리 산190번지의 토지사용 승락이 철회되었으므로 산림법 제90조 및 같은 법 시행규칙 제88조 제1항 제3호 규정에 의거 다시 토지 사용승락 또는 사용 수익권을 증명하는 서류를 제출하거나, 사실상의 도로를 진입도로로 사용할 경우 OO군 OO면 OO리 산 195-2번지 등 토지에 대하여 산림법 제90조 및 같은 법 시행규칙 제88조 규정에 의건 산림형질변경 허가신청 관련 서류를 제출하여야 같은 법 시행규칙 제88조 제2항의 규정에 의거 산림형질변경허가 여부에 대하여 허가함이 타당할 경우에 허가증을 교부할 수 있으므로 이 사건 신청지의 변화된 여건에 대하여 건축․산림형질변경에 대한 변경된 사업계획서를 보완하여 제출하도록 4회 요청하였으나 청구인은 이에 응하지 않았다.
사. 한편, 청구인이 신청한 민원서류는 건축과 산림형질변경 등 복합민원서류로 건축법, 산림법, 국토의계획및이용에관한법률 등 관련 법령들을 종합적으로 검토하고 관련 법령에 모두 적합할 경우에 한하여 허가를 하여야 하는데도 불구하고 청구인이 주장하는 것처럼 사용승락이 철회된 OO군 OO면 OO리 산 190번지 또는 사실상 사용이 불가능한 OO군 OO면 OO리 산155번지 등 사유지 및 소하천에 대하여 진입도로로 활용하겠다고 주장하면서 무조건적으로 허가를 요구하고 있는 실정으로 만일 민원서류에 기재되지 않는 진입도로나 사용승락이 없는 토지를 포함한 토지에 대하여 건축․산림형질 변경 허가를 할 경우 토지 이해관계인으로부터 사유재산권을 침해한 사유로 피청구인을 상대로한 직권남용 또는 손해배상 등 행정쟁송의 원인이 될 뿐만 아니라 관련 법령을 위반한 부적법한 허가처분이 된다.
아. 행정소송법 제30조 제2항의 규정에 의하면 행정청의 거부처분을 취소하라는 판결이 확정된 때에는 그 처분을 행한 행정청이 판결의 취지에 따라 이전의 신청에 대하여 재처분할 의무가 있으나, 이 때 확정판결의 당사자인 처분 행정청은 그 확정판결에서 적시된 위법사유를 보완하여 새로운 처분을 할 수 있다고 판결한 사례가 있으며,(대법원 1997. 2. 11. 선고 96누13057호 및 대법원 1999. 12. 28. 선고 98두1895호 판결 참조) 행정처분의 적법 여부는 그 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실을 기준으로 하여 판단하는 것이므로 거부처분 후에 법령이 개정․시행된 경우 에는 개정된 법령 및 허가기준을 새로운 사유로 들어 다시 이전의 신청에 대한 거부처분을 할 수 있으며 그러한 처분도 위 조항에 규정된 재처분에 해당 된다고 판시하고 있다.(대법원 1997. 2. 4. 96두70 결정, 대법원 1989. 3. 28. 선고 88누 12257 판결, 대법원 1981. 12. 8. 선고 80누 412 판결등 참조)
자. 따라서, 앞에서 본 바와 같이 피청구인은 행정심판 재결에 따라 건축․산림형질변경 불허가 처분을 취소하였고, 청구인은 피청구인의 지속적인 보완요구에 불응하여, 건축․산림형질 변경의 허가여부를 판단할 수 없어 2003. 10. 4. 건축․산림형질변경 허가신청 서류 일체를 반려하는 정당한 처분을 하였으므로 청구인 주장처럼 법령에도 없는 사유를 들어 위법을 저질렀다는 주장은 이유없다.
차. 2003. 1. 1.부터 시행중인 국토의계획및이용에관한법률은 무분별한 개발을 방지하기 위하여 같은 법 시행령 제56조 제1항의 규정에 의한 〔별표 1〕의 개발행위 허가기준 제1호 라목에 “대기오염, 수질오염, 토질오염, 환경 오염 등을 발생할 우려가 없을 것”, 마목에 “너비 4미터 이상의 도로를 확보하고”, 제2호 가목에 “도로, 수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 하지 아니할 것”이라고 규정되어 있어 청구인이 감염성폐기물 소각장 설치를 위해 건축․산림형질변경을 신청한 지역은 적합하지 않은 지역이며, 또한, 폐기물처리업의 경우 소각시설에서 발생되는 다이옥신 등 유해 물질 처리가 사회문제로 크게 대두됨에 따라 환경부에서 폐기물관리법을 개정(2003. 5. 29)하여 폐기물 처리의 안전성 확보를 위한 소각시설 기준을 강화한 것은 소규모 소각시설에 대한 다이옥신 등 유해성분 배출 우려에 따른 조치임에도 청구인은 사업의 특수성을 감안하여 영산강환경관리청이 감염성폐기물 중간처리업(소각장) 적정 통보시 부여한 승인조건(주민들의 의견을 충분히 수렴하여 사업을 시행하라)을 이행하려는 노력은 전혀 하지 않고 있다.
4. 이 건 처분의 위법‧부당여부
가. 사실의 인정
행정심판청구서, 피청구인의 답변서, 폐기물처리사업계획서, 영산강환경관리청장의 폐기물중간처리업 사업계획서 제출에 따른 의견조회 공문 및 피청구인의 의견회신 공문, 감염성폐기물중간처리업 사업계획 적정통보 공문, 건축허가신청서 및 동 불허가 공문, 행정심판재결서, 건축․산림형질변경허가 촉구 진정서, 민원서류, 건축(산림형질변경) 불허가 처분 취소통보 공문, 건축(산림형질변경) 불허가 처분취소에 따른 보완촉구 공문(4차), 건축․산림형질변경 허가신청 서류 반려 공문 등 각 사본기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 청구인은 OO군 OO면 OO리 산 191번지에서 감염성폐기물 중간처리업을 운영하기 위하여 2002. 4. 6. 청구외 영산강환경관리청장에게 사업계획서를 제출하였다.
(2) 청구외 영산강환경관리청장은 2002. 5. 9. 피청구인에게 감염성폐기물중간처리업사업계획 제출에 따른 의견을 조회하였고 피청구인은 2002. 5. 28. 건축법, 산림법 등 관계법에는 저촉되지 아니하나 ①예정지의 진입도로가 현황도로와 지적도상 도로가 일치하지 아니함, ②OO리 마을 주민들이 현황 도로에 개인 소유의 농지일부가 편입되었음을 주장하고 있어 지적공사와 협의하여 현황측량(2002. 5. 24.)을 실시한 결과 답, 임, 목장용지 352㎡가 편입되어 있고 토지소유자들로부터 진입도로로 사용승락할 수 없다는 내용의 이의신청서가 제출되었음, ③OO면사무소의 의견조사 결과 폐기물처리장 설치로 수질오염, 악취, 분진비산, 전염병 발생을 우려하여 설치 반대 의견제출, ④주민반대 의견으로 이의신청 2건, 탄원 및 진정 5건이 제출되었다는 의견을 회신하였다.
(3) 청구외 영산강환경관리청장은 OO군 OO면 OO리 OOO외 14명이 환경부에 허가신청지로 통하는 진입로 폭이 2m이하로 사실상 차량통행이 어렵고 현황도로 사용이 불가능하는 등 진입도로에 대한 민원을 제기함에 따라 2002. 6. 20. ①지적도 및 현지조건 등을 정확하게 파악하고 검토하여 민원인이 제기한 진입로 조건과는 관계없이 건축허가가 가능한지와 아니면 진입로에 대한 건축허가 조건(규정)이 있는지 여부, ②현재 사용하고 있는 현황도로는 소유주 허가없이는 통행이 불가능 한지 여부, 현재 현황도로의 사용이 불가능한 경우 지적도상의 도로를 개설하는데 법적으로 문제가 없는지 여부 등의 의견을 조회하였고 피청구인은 같은 해 6. 24.①OO면 OO리 935-15번지는 지목상 구거이나 소하천정비법 제6조에 의거 소하천정비종합계획수립중에 있어 계획이 수립된 이후에 검토할 사항이며, ②OO리 주민이 제기하는 건축법상의 도로(진입로) 규정은 건축법 제3조 제2항과 같은 법 시행령 제4조 제2항 및 같은 법 제33조 및 같은 법 시행령 제28조를 참조하시기 바라며 건축허가시 진입도로 조건관련 검토사항은 건축법령에 의한 내용의 검토뿐만 아니라 선행절차인 폐기물처리 사업계획서 승인조건 및 기타 복합민원 처리시 의제처리되는 타법령 등에 부여된 조건에 의거 처리할 사항임, ③현황도로에는 개인소유의 토지가 점용되어 있고 사업계획을 승인할 경우 개인소유의 토지를 본래의 지목인 농지로 환원시키겠다고 주장하고 있으므로 소유자들의 동의없이 도로사용이 불가능함, ④현황도로 사용이 불가능할 경우 지적도상의 도로개설 문제는 없음, ⑤지적도상의 정확한 도로폭은 위치에 따라 1.6～4.2m라는 회신을 하였다.
(4) 청구외 영산강환경관리청장은 2002. 6. 28. 청구인에게 다음과 같이 감염성폐기물 중간처리업 사업계획 적정통보를 하였다.
<시설내역>
- 업 종 : 감염성폐기물 중간처리(소각전문)업
- 사업장 소재지 : OO군 OO면 OO리 산 191번지
- 처리대상폐기물 : 감염성폐기물
◦ 폐섬유류 35%, 폐합성수지류 45%, 병리계폐기물 10%, 혼합감염성폐기물 5%, 인체(동물)조직물류 5%
- 처리계획량 : 1톤/시(8시간)
- 중간처리시설 : 소각시설 500kg/시×2기
- 수집‧운반차량 : 냉동차량 5대
<허가조건>
- 소각시 발생되는 세균성 분진, 바이러스성 세균, 가스, 다이옥신 등으로 인한 피해발생 우려 등을 이유로 상기 지역에 소각시설의 설치를 반대하고 있는 주변지역 주민들의 의견을 충분히 수렴한 후 사업을 시행할 것
- 사업장 진입로를 사전에 확보한 후 사업을 시행할 것
- 소각시설 설치에 따른 관련 개별법의 제반 절차를 이행한 후 사업을 시행할 것
(5) 청구인은 2002. 10. 2. 이 사건 허가신청지에 폐기물처리시설을 설치하기 위하여 건축허가(산림형질변경)신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 10. 10. ①신청지는 OO리 OO마을과 약450m 거리의 가시권으로, 인근에 88고속도로가 25m거리에 위치하며, 소나무와 참나무등이 울창한 혼효림으로 산림형질변경을 할 경우 수려한 고속도로 주변의 자연경관이 크게 훼손되고, ②진입도로 부지로 연결하는 기존 농로(OO리 1011-4)와 구거(OO리 1012-9)를 농업목적이 아닌 타목적으로 사용하려면 농어촌정비법에 따라 농업기반시설(농로, 구거) 목적외 사용승인을 득하여야 하나, 신청지역으로 진출입코자 하는 기존 농로는 농민의 경작을 위한 경지정리 지역내의 농로로 폭이 협소하여 차량의 진출입시 영농에 지장을 줄 것으로 판단되어 기 농업기반시설 목적외 사용승인 신청이 반려(건설 51320-1014호, 2002. 10. 7.)됨은 물론 주민들이 경지정리 지역내의 농로를 감염성쓰레기 소각장의 진출입 도로로 사용하는 것을 반대하고 있는 실정으로, 농업기반시설(농로, 구거) 목적외 사용승인이 되지 않아 목적사업을 위한 진입도로가 해결되지 않았으며, ③영산강환경관리청이 감염성폐기물 중간처리업(소각) 사업계획 적정통보시 부여한 조건인 소각시 발생되는 세균성분진, 바이러스성 세균, 가스, 다이옥신 등으로 인한 피해발생 우려 등을 이유로 소각시설의 설치를 반대하고 있는 주변지역 주민들의 집단민원을 감안하여 지역주민들의 의견을 충분히 수렴한 후에 사업을 시행토록 하였으나, 아직까지 주민과의 협의가 되지 않았으며, 오히려 인근주민들의 소각장 설치반대가 극심한 실정으로 OO군 OO면 주민뿐만 아니라 인근 OO군 OO면 주민들로부터도 계속적으로 진정서가 접수되고 있다는 이유로 건축허가를 불허가 하였다.
(6) 청구인은 2002. 10. 17. 전라남도지사에게 건축(산림형질변경)불허가 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 전라남도지사는 2003. 5. 14. 청구인의 청구취지를 인용하여 위 처분에 대해 취소 재결을 하고, 같은해 5. 16. 피청구인에게 송달하였다.
(7) 청구인은 2003. 5. 23. 피청구인에게 전라남도지사의 재결취지대로 이 사건 건축허가(산림형질변경)신청에 대하여 민원사무처리규정에 의하여 처리하여 달라는 진정서를 제출하였으며, 피청구인은 같은 해 6. 3. 청구인에게 위 건축허가 신청시 OO면 OO리 산190번지를 진입도로로 개설하여 사용한다고 사업계획서를 제출하였으나 토지소유자가 토지사용 승락을 철회하여 진입도로를 개설할 수 없고, 사실상의 도로를 진입도로로 사용하고자 할 경우 사업계획서를 변경하여 건축(산림형질변경)허가서를 제출하여야 한다고 회신하는 등 이후 3차례에 걸쳐 사업계획 보완요구를 하였다.
(8) 피청구인은 2003. 10. 4. ① 이 사건 신청지인 OO면 OO리 산 190번지의 토지소유자가 토지사용 승낙을 철회하여 산림법 제90조 및 같은 법 시행규칙 제88조 제1항 제3호 규정에 의거 산림형질변경이 불가한 여건이고, ② 이 사건 신청지와 연결되는 너비 4m의 현황도로가 토지소유자들에 의하여 본래의 경작지 또는 소하천으로 복구되어 사실상 도로가 없어져 통행이 불가능한 실정으로 주변여건이 허가신청 및 재결당시와 근본적으로 다르게 변화되어, 청구인에게 목적사업 실현을 위한 진입도로를 확보한 후 변경사업계획서에 반영하여 제출토록 수차례 보완 요구하였으나, 이에 불응하여 관계법령에 의한 허가여부 판단을 할 수 없으며, ③ 당초 피청구인이 2002. 10. 10. 청구인에게 한 이 사건 신청의 거부처분에 대하여 2003. 5. 14. 전라남도행정심판위원회로부터 인용재결 있었다고 하더라도 재결 이후에 변화된 사실에 대하여 보완을 요구할 수 있고, 처분시 법령이 개정․시행된 경우에 개정법령 및 허가기준을 새로운 사유로 들어 다시 이전의 신청에 대한 거부처분을 할 수 있는 바, 청구인은 이 사건 신청지의 토지사용 승락 철회 및 현황도로의 기능상실 등 변화된 여건에 대하여 보완하여야 함에도 이에 응하지 않고 이 사건 신청에 대하여 무조건적인 허가 처분을 요구하고 있으나 토지사용 승락이 철회된 토지 등에 대하여 산림형질변경 허가를 할 경우 사유재산권 침해에 따른 직권남용과 손해배상 등 또 다른 행정쟁송의 원인이 되므로 허가를 할 수 없으며, ④ 청구인이 이 사건 신청지의 변화된 여건에 대하여 변경사업계획서 제출 등 관련사항을 보완하지 않아 이 사건 신청이 국토의 무분별한 개발을 방지하기 위해 2003. 1. 1.부터 제정․시행중인 국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조 제1항 규정의 개발행위허가기준에 적합한지 여부를 판단할 수 없다는 사유로 이 사건 건축․산림형질변경허가신청을 반려하였다.
(9) 이 사건 허가신청지는 관리지역이며 지목은 임야이고 지적은 13,059㎡이며 허가신청면적은 4,229㎡이다.
(10) 이 사건 허가신청지는 OO마을에서 약 450m정도의 가시거리에 있고 88고속도로에서는 허가신청지 경계까지 45m의 거리에 있으며, 비가시 지역이다.
(11) OO군 OO면 OO리 산190번지 소유자 OO기계(주) 대표이사 청구외 OOO은 2003. 3. 27. 청구인에게 한 토지사용 승락을 철회하였고, 같은 리 280번지 경작자인 청구외 OOO(토지소유자 청구외 이경순)은 2003. 4. 8. 이 사건 신청지에 이르는 사실상 도로에 편입된 117㎡에 대하여 농경지인 답으로 원상복구 하였으며, 피청구인은 소하천인 OO천(같은 리 935-5 구거)의 원활한 유수 소통을 위하여 지적도상에 표시된 지적선을 따라 원형대로 복원하였다.
(12) 이 사건 신청지로 연결되는 기존의 사실상 도로가 농경지 및 소하천으로 원형이 복구되어 약 70m 구간의 너비가 약 0.5m～1m정도 되어 차량통행이 불가능하다.
나. 관계법령
(1) 건축법 제8조제1항, 제6항 제5호
(2) 건축법시행령 제8조 제2항 제1호
(3) 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제68415호로 개정되기 전의 것) 제90조제1항
(4) 구 산림법시행규칙(2002. 11. 14 농림부령 제1428호로 개정되기 전의 것) 제88조 제1항
(5) 산지관리법 부칙 제3조, 제4조
(6) 산지관리법시행령 제15조, 제20조
(7) 행정심판법 제37조
다. 판 단
(1) 행정심판법 제37조에 따라 행정심판의 재결은 피청구인인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속하는 효력이 있다할 것이고, 그 재결이 당사자의 신청을 거부하는 처분의 취소를 구하는 행정심판청구를 인용하는 재결이 있는 경우에 피청구인인 행정청은 그 재결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 할 것이나, 이 경우 재결의 취지에 따른 처분이 반드시 청구인의 신청을 받아들이는 내용이어야 한다는 의미는 아니라 할 것이며 종전의 거부처분 사유 외에 새로운 거부처분의 사유를 들어 다시 거부처분을 한다 하더라도 그것이 재결의 기속력에 위배 되는 것은 아니라고 할 것이다.
(2) 청구인은 당초 건축․산림형질변경 불허가 처분(2002. 10. 10.)에 대하여 전라남도지사로부터 동처분의 취소심판 인용재결에 따라 피청구인은 이 사건 건축․산림형질변경 허가를 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 이행하지 아니함으로써 재결의 기속력에 관한 행정심판법 제37조 제1항의 규정을 무시하고 있을 뿐만 아니라 관계법령에도 없는 사유를 들어 청구인의 이 사건 건축․산림형질변경 허가 신청을 재차 반려한 것은 위법하다고 주장하므로 살피건대,
(가) 먼저, 이 사건 불허가 처분이 행정심판 인용재결의 기속력에 위배되는지 여부를 살펴보면, 행정심판의 기속력은 처분 당시를 기준으로 그 당시까지 존재하던 사유에 한하고, 그 이후에 생긴 사유에는 미치지 아니한다 할 것이므로 비록 거부처분을 취소하는 인용재결이 있더라도 처분청으로서는 종전 처분시와 다른 새로운 사유가 있을 경우 그 것을 이유로 재차 불허가 처분 할 수 있다 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 신청지 진입도로 개설부지인 OO군 OO면 OO리 190번지 소유자인 OO기계(주) 대표이사 청구외 OOO이 2003. 3. 27. 청구인에게 토지사용 승락을 철회하였고, 이 사건 신청지와 연결되는 사실상 도로에 편입된 토지인 OO면 OO리 280번지 경작자인 청구외 OOO(토지소유자 청구외 이경순)이 2003년 4월경 사실상 도로로 편입된 117㎡를 원래 지목인 답으로 원상회복한 것이고, 위 사실들은 당초 건축․산림형질변경 불허가 시점인 2002. 10. 10. 이후에 발생된 것이므로 이 사건 반려 처분의 사유가 되는 사실들은 그 기본적 사실관계에 있어 종전의 처분사유와 동일한 것으로 볼 수 없고, 허가 등의 행정처분은 원칙적으로 처분시의 법령과 사실관계에 의하여 하여야 하는 것이므로 이 사건 건축․산림형질변경 반려처분이 행정심판의 기속력을 위반한 것이라 볼 수 없다 할 것이다.
(나) 다음으로, 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제068415호로 개정되기 전의 것) 제90조 제1항 및 같은 법 시행규칙(2002.11.14. 농림부령 제1428호로 개정되기 전의 것) 제88조 제1항 제3호에 의하면 산림안에서 산림형질변경을 받고자 하는 경우에는 시장․군수에게 허가를 받아야 하고, 이 경우 당해 산림에 대한 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류를 제출하여야 하는 것인데, 청구인이 이 사건 신청 당시 OO면 OO리 190번지 토지소유자로부터 득한 토지사용 승락이 철회됨으로써 위 토지에 대한 산림형질변경허가 요건이 불비되어 진입도로 개설을 위한 산림형질변경이 불가한 점, 이 사건 신청지와 연결된 사실상 도로에 편입된 OO면 OO리 280번지 117㎡가 경작자에 의하여 농지로 복구되었고, 피청구인이 강우시 유수 소통을 원활히 하기 위하여 소하천의 일부를 원래의 용도로 복원시켜 사실상 도로의 일부구간인 약 70m가 도로너비 0.5m ～ 1m 정도이어서 차량통행이 불가능한 점 등에 비추어 볼때 이 사건 신청지와 연결되는 기존의 진입도로가 상실되어 청구인의 건축 및 산림형질변경 행위가 사실상 불가능할 것으로 보여지고, 따라서 이 사건 목적사업 실현을 위한 사업계획서의 변경이 불가피할 것으로 판단되는 바, 위 인정사실에 의하면 피청구인이 위에서 본 바와 같은 새로운 사실관계에 기초하여 청구인에게 4회에 걸쳐 사업계획 보완요구를 하였으나, 청구인은 이에 대하여 불응한 사실이 있으므로 이 사건 반려처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 건축․산림형질변경허가 신청 반려처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
(2004-1)
○재결일 : 2004. 3. 9.
○주문
청구인의 청구를 기각한다.
○청구취지
피청구인이 2003. 10. 4. 청구인에게 한 건축․산림형질변경허가 신청 반려처분은 이를 취소한다.
1. 사건개요
청구인은 2002. 10. 2. OO군 OO면 OO리 산 191번지 임야 4,229㎡(이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 감염성 폐기물 중간처리업(소각)을 운영하기 위하여 건축허가 신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 10. 10. 위 신청을 불허가 처분하였으며, 이에 청구인은 같은 해 10. 17. 피청구인의 불허가 처분에 대하여 재결청인 전라남도지사에게 행정심판을 청구하였고, 전라남도지사는 전라남도행정심판위원회의 의결을 거쳐 2003. 5. 14. “피청구인이 2002. 10. 10. 청구인에게 한 건축․산림형질변경 불허가 처분은 취소한다.”라는 재결을 하였으나, 피청구인은 2003. 10. 4. 청구인에게 ① 이 사건 신청지인 OO면 OO리 산 190번지의 토지소유자가 토지사용 승낙을 철회하여 산림형질변경이 불가한 여건이고, ② 이 사건 신청지와 연결되는 너비 4m의 현황도로가 토지소유자들에 의하여 본래의 경작지 또는 소하천으로 복구되어 사실상 도로가 없어져 통행이 불가능한 실정으로 청구인에게 목적사업 실현을 위한 진입도로를 확보하여 변경사업계획서를 제출토록 하였으나, 이에 불응하여 관계법령에 의한 허가여부 판단을 할 수 없으며, ③ 당초 피청구인이 2002. 10. 10. 청구인에게 한 이 사건 신청의 거부처분에 대하여 2003. 5. 14. 전라남도행정심판위원회로부터 인용재결이 있었다고 하더라도 재결 이후에 변화된 사실에 대하여 보완을 요구할 수 있고, 처분시 법령이 개정․시행된 경우에 개정법령 및 허가기준을 새로운 사유로 들어 다시 이전의 신청에 대한 거부처분을 할 수 있는 바, 청구인은 이 사건 신청지의 토지사용승락 철회 및 현황도로의 기능상실 등 변화된 여건에 대하여 보완하여야 함에도 이에 응하지 않고 이 사건 신청에 대하여 무조건적인 허가 처분을 요구하고 있으나 토지 사용 승락이 철회된 토지 등에 대하여 산림형질변경허가를 할 경우 사유재산권 침해에 따른 직권남용과 손해배상 등 또 다른 행정쟁송의 원인이 되므로 허가를 할 수 없으며, ④ 청구인이 이 사건 신청지의 변화된 여건에 대하여 변경사업계획서 제출 등 관련사항을 보완하지 않아 이 사건 신청이 국토의 무분별한 개발을 방지하기 위해 2003. 1. 1.부터 제정․시행중인 국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조 제1항 규정의 개발행위 허가기준에 적합한지 여부를 판단할 수 없다는 사유로 이 사건 건축․산림형질변경허가 신청을 반려하였다.
2. 청구인 주장
가. 청구인은 이 사건 신청지에 감염성폐기물중간처리(소각)업을 운영하기 위하여 2002. 4. 6. 허가권자인 환경부장관에게 감염성폐기물처리사업계획서를 제출하였고, 환경부장관은 청구인이 제출한 위 사업계획서의 적법 여부를 검토하기 위하여 2002. 5. 9. 피청구인에게 감염성폐기물중간처리(소각)시설을 설치하여 운영하는데 건축법, 산림법 등 관계법령에 적합한지 여부에 관하여 조회를 하였으며, 이에 피청구인은 2002. 5. 28. 환경부장관에게 조회사항 검토결과 건축법, 산림법 등 14개의 관계법령에 적합하다는 의견을 회신하였고, 이에 따라 환경부장관은 2002. 6. 28. 청구인에게 감염성폐기물중간처리(소각)업 사업계획 적정통보를 하였으며, 청구인은 2002. 10. 2. 피청구인에게 위 토지상에 감염성 폐기물중간처리(소각)업을 위한 건축(산림형질변경)허가신청을 하였다.
나. 피청구인은 앞서 본 바와 같이 2002. 5. 28. 당시 이미 위 토지상에 감염성폐기물중간처리(소각) 시설을 설치하여 운영하는 것이 건축법 및 산립법 등 관계법령에 적합하다는 의견을 환경부장관에게 회신한 바 있으므로 당연히 청구인의 위 건축․산림형질변경 허가신청에 대하여 허가하여야 할 의무가 있음에도 불구하고 법률상 아무런 이유 없이 위법 부당하게 2002. 10. 10. 청구인에게 건축․산림형질변경 불허가 처분을 하였고, 청구인은 2002. 10. 17. 전라남도지사에게 위 건축․산림형질변경 불허가 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으며, 전라남도지사는 7개월여 동안의 기나긴 심리 끝에 2003 . 5. 9. 위 건축․산림형질변경불허가처분은 위법․부당하므로 마땅히 취소되어야 한다는 재결을 하였다.
다. 따라서, 피청구인은 건축․산림형질변경 허가권자로서 직근상급행정기관인 전라남도지사의 재결에 따라 마땅히 청구인에게 위 건축․산림형질변경허가를 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 이행하지 아니함으로써 재결의 기속력에 관한 행정심판법 제37조 제1항의 규정을 무시하고 있을 뿐만 아니라 관계법령에도 없는 사유를 들어 이 사건 건축․산림형질변경 허가신청을 또 다시 반려하는 위법을 저지르고 있는 바 피청구인이 한 이 사건 반려 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인은 전남 OO군 OO면 OO리 산191번지 13,059㎡ 지상에 대하여 감염성폐기물중간처리(소각)업을 운영하기 위하여 폐기물관리법 제26조 제1항의 규정에 따라 2002. 4. 6. 감염성폐기물처리 사업계획서를 허가권자인 영산강환경관리청장에게 제출하였고, 2002. 6. 28. 영산강환경관리청장의 감염성 폐기물중간처리(소각)업 사업계획 적정(조건을 부여함)통보에 따라 청구인은 피청구인에게 2002. 10. 2. 건축․산림형질변경허가신청을 하였다.
나. 피청구인은 건축․산림형질변경허가 신청지가 ①OO마을 가시권, 88 고속도로와 인접 및 주변의 자연경관 훼손, ②진입도로의 목적외 사용이 되지 않음, ③영산강환경관리청장이 적정 통보시 부여한 지역주민의 협의가 되지 않음을 사유로 불허처분 하였고, 청구인은 2002. 10. 17. 건축․산림형질변경 불허가 처분 취소를 구하는 행정심판을 청구(사건번호 : 전남행심 2002-77)하여 2003. 5. 14. 전라남도지사로부터 “피청구인이 2002. 10. 10. 청구인에게 한 건축․산림형질변경 등 불허가 처분은 이를 취소한다”라는 재결을 받았으나,
다. 청구인의 건축․산림형질변경 허가신청에 따른 사업계획서상 진입도로에 대하여 토지사용 승낙이 철회되었고 사실상 도로가 농지와 소하천으로 복구되어 산림법 제90조 및 같은 법 시행규칙 제88조 제1항 제3호의 규정에 의한 산림의 소유권 또는 수익권을 증명할 수 있는 서류를 제출하지 않았고, 사실상 진입로에 대한 변경된 사업계획서를 제출하도록 청구인에게 4회 보완요구 하였으나 불응하여 국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조 개발행위 허가기준에 의한 처분을 판단할 수 없어 부득이 2003. 10. 4. 건축․산림형질변경 허가신청서를 반려 처분하여 행정심판법 제37조의 규정에 의한 재결의 기속력을 성실히 이행하였다.
라. 피청구인은 2003. 5. 14. 전라남도행정심판위원회의 재결에 따라 청구인에게 행정처분 하였던 “건축․산림형질변경 등 불허가”건에 대하여 불허가 취소를 통보하였기 때문에 행정심판법 관련규정을 이행하였으며, 행정심판에 있어서 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분의 취소 또는 변경을 하는 심판으로서, 취소심판의 청구가 이유 있다고 인정할 때의 재결의 방식은 처분을 취소 또는 변경하거나 처분청에게 취소 또는 변경할 것을 명할 뿐 처분의 이행을 명하는 재결방식을 취하지는 아니하므로, 청구인이 주장하는 2003. 5. 14. 전라남도행정심판위원회의 재결은 피청구인은 그 재결의 취지에 따라 다시 이전의 허가신청에 대한 허가여부를 판단하여야 할 사항으로서 반드시 신청인의 허가신청을 무조건 받아들여 허가처분을 하여야 한다는 의미는 아니며,
마. 대법원 판례(1998. 1. 7.자 97두22 결정)에 의하면 거부처분 이후 변화된 새로운 사실에 대하여 보완을 요구 할 수 있으며, 행정처분의 적법 여부는 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실을 기준으로 하여 판단하는 것이므로 거부 처분후에 법령이 개정․시행된 경우에는 개정된 법령 및 허가기준을 새로운 사유로 들어 다시 이전의 신청에 대한 거부처분을 할 수 있으며, 그러한 처분도 행정소송법 제30조 제2항에 규정된 재처분에 해당된다고 판시한 바 있으므로 청구인이 감염성폐기물 중간처리(소각)업을 위해 제출한 사업계획서에 대하여 피청구인은 사유지 토지사용 승낙철회와 사실상 도로가 농경지와 소하천으로 복구되어 버린 새로운 사실에 대하여 보완요구 하였고, 청구인은 변경 사업계획서 또는 토지사용승락서 등 보완서류를 제출하지 않아 2003. 1. 1.부터 시행되고 있는 국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조 제1항의 규정에 의한 [별표 1]의 “개발행위허가기준” 뿐만 아니라 산림법 등 제반 개별법령의 규정에 의한 허가여부를 종합적으로 재검토할 수 없어 부득이 건축․산림형질 변경 허가신청을 반려처분 하였으므로 재결의 기속력에 위반되지 않는다.
바. 피청구인은 당초 신청시 사업계획서에 명시한 진입도로 예정지인 OO군 OO면 OO리 산190번지의 토지사용 승락이 철회되었으므로 산림법 제90조 및 같은 법 시행규칙 제88조 제1항 제3호 규정에 의거 다시 토지 사용승락 또는 사용 수익권을 증명하는 서류를 제출하거나, 사실상의 도로를 진입도로로 사용할 경우 OO군 OO면 OO리 산 195-2번지 등 토지에 대하여 산림법 제90조 및 같은 법 시행규칙 제88조 규정에 의건 산림형질변경 허가신청 관련 서류를 제출하여야 같은 법 시행규칙 제88조 제2항의 규정에 의거 산림형질변경허가 여부에 대하여 허가함이 타당할 경우에 허가증을 교부할 수 있으므로 이 사건 신청지의 변화된 여건에 대하여 건축․산림형질변경에 대한 변경된 사업계획서를 보완하여 제출하도록 4회 요청하였으나 청구인은 이에 응하지 않았다.
사. 한편, 청구인이 신청한 민원서류는 건축과 산림형질변경 등 복합민원서류로 건축법, 산림법, 국토의계획및이용에관한법률 등 관련 법령들을 종합적으로 검토하고 관련 법령에 모두 적합할 경우에 한하여 허가를 하여야 하는데도 불구하고 청구인이 주장하는 것처럼 사용승락이 철회된 OO군 OO면 OO리 산 190번지 또는 사실상 사용이 불가능한 OO군 OO면 OO리 산155번지 등 사유지 및 소하천에 대하여 진입도로로 활용하겠다고 주장하면서 무조건적으로 허가를 요구하고 있는 실정으로 만일 민원서류에 기재되지 않는 진입도로나 사용승락이 없는 토지를 포함한 토지에 대하여 건축․산림형질 변경 허가를 할 경우 토지 이해관계인으로부터 사유재산권을 침해한 사유로 피청구인을 상대로한 직권남용 또는 손해배상 등 행정쟁송의 원인이 될 뿐만 아니라 관련 법령을 위반한 부적법한 허가처분이 된다.
아. 행정소송법 제30조 제2항의 규정에 의하면 행정청의 거부처분을 취소하라는 판결이 확정된 때에는 그 처분을 행한 행정청이 판결의 취지에 따라 이전의 신청에 대하여 재처분할 의무가 있으나, 이 때 확정판결의 당사자인 처분 행정청은 그 확정판결에서 적시된 위법사유를 보완하여 새로운 처분을 할 수 있다고 판결한 사례가 있으며,(대법원 1997. 2. 11. 선고 96누13057호 및 대법원 1999. 12. 28. 선고 98두1895호 판결 참조) 행정처분의 적법 여부는 그 행정처분이 행하여진 때의 법령과 사실을 기준으로 하여 판단하는 것이므로 거부처분 후에 법령이 개정․시행된 경우 에는 개정된 법령 및 허가기준을 새로운 사유로 들어 다시 이전의 신청에 대한 거부처분을 할 수 있으며 그러한 처분도 위 조항에 규정된 재처분에 해당 된다고 판시하고 있다.(대법원 1997. 2. 4. 96두70 결정, 대법원 1989. 3. 28. 선고 88누 12257 판결, 대법원 1981. 12. 8. 선고 80누 412 판결등 참조)
자. 따라서, 앞에서 본 바와 같이 피청구인은 행정심판 재결에 따라 건축․산림형질변경 불허가 처분을 취소하였고, 청구인은 피청구인의 지속적인 보완요구에 불응하여, 건축․산림형질 변경의 허가여부를 판단할 수 없어 2003. 10. 4. 건축․산림형질변경 허가신청 서류 일체를 반려하는 정당한 처분을 하였으므로 청구인 주장처럼 법령에도 없는 사유를 들어 위법을 저질렀다는 주장은 이유없다.
차. 2003. 1. 1.부터 시행중인 국토의계획및이용에관한법률은 무분별한 개발을 방지하기 위하여 같은 법 시행령 제56조 제1항의 규정에 의한 〔별표 1〕의 개발행위 허가기준 제1호 라목에 “대기오염, 수질오염, 토질오염, 환경 오염 등을 발생할 우려가 없을 것”, 마목에 “너비 4미터 이상의 도로를 확보하고”, 제2호 가목에 “도로, 수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지형질변경을 포함한다)을 하지 아니할 것”이라고 규정되어 있어 청구인이 감염성폐기물 소각장 설치를 위해 건축․산림형질변경을 신청한 지역은 적합하지 않은 지역이며, 또한, 폐기물처리업의 경우 소각시설에서 발생되는 다이옥신 등 유해 물질 처리가 사회문제로 크게 대두됨에 따라 환경부에서 폐기물관리법을 개정(2003. 5. 29)하여 폐기물 처리의 안전성 확보를 위한 소각시설 기준을 강화한 것은 소규모 소각시설에 대한 다이옥신 등 유해성분 배출 우려에 따른 조치임에도 청구인은 사업의 특수성을 감안하여 영산강환경관리청이 감염성폐기물 중간처리업(소각장) 적정 통보시 부여한 승인조건(주민들의 의견을 충분히 수렴하여 사업을 시행하라)을 이행하려는 노력은 전혀 하지 않고 있다.
4. 이 건 처분의 위법‧부당여부
가. 사실의 인정
행정심판청구서, 피청구인의 답변서, 폐기물처리사업계획서, 영산강환경관리청장의 폐기물중간처리업 사업계획서 제출에 따른 의견조회 공문 및 피청구인의 의견회신 공문, 감염성폐기물중간처리업 사업계획 적정통보 공문, 건축허가신청서 및 동 불허가 공문, 행정심판재결서, 건축․산림형질변경허가 촉구 진정서, 민원서류, 건축(산림형질변경) 불허가 처분 취소통보 공문, 건축(산림형질변경) 불허가 처분취소에 따른 보완촉구 공문(4차), 건축․산림형질변경 허가신청 서류 반려 공문 등 각 사본기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(1) 청구인은 OO군 OO면 OO리 산 191번지에서 감염성폐기물 중간처리업을 운영하기 위하여 2002. 4. 6. 청구외 영산강환경관리청장에게 사업계획서를 제출하였다.
(2) 청구외 영산강환경관리청장은 2002. 5. 9. 피청구인에게 감염성폐기물중간처리업사업계획 제출에 따른 의견을 조회하였고 피청구인은 2002. 5. 28. 건축법, 산림법 등 관계법에는 저촉되지 아니하나 ①예정지의 진입도로가 현황도로와 지적도상 도로가 일치하지 아니함, ②OO리 마을 주민들이 현황 도로에 개인 소유의 농지일부가 편입되었음을 주장하고 있어 지적공사와 협의하여 현황측량(2002. 5. 24.)을 실시한 결과 답, 임, 목장용지 352㎡가 편입되어 있고 토지소유자들로부터 진입도로로 사용승락할 수 없다는 내용의 이의신청서가 제출되었음, ③OO면사무소의 의견조사 결과 폐기물처리장 설치로 수질오염, 악취, 분진비산, 전염병 발생을 우려하여 설치 반대 의견제출, ④주민반대 의견으로 이의신청 2건, 탄원 및 진정 5건이 제출되었다는 의견을 회신하였다.
(3) 청구외 영산강환경관리청장은 OO군 OO면 OO리 OOO외 14명이 환경부에 허가신청지로 통하는 진입로 폭이 2m이하로 사실상 차량통행이 어렵고 현황도로 사용이 불가능하는 등 진입도로에 대한 민원을 제기함에 따라 2002. 6. 20. ①지적도 및 현지조건 등을 정확하게 파악하고 검토하여 민원인이 제기한 진입로 조건과는 관계없이 건축허가가 가능한지와 아니면 진입로에 대한 건축허가 조건(규정)이 있는지 여부, ②현재 사용하고 있는 현황도로는 소유주 허가없이는 통행이 불가능 한지 여부, 현재 현황도로의 사용이 불가능한 경우 지적도상의 도로를 개설하는데 법적으로 문제가 없는지 여부 등의 의견을 조회하였고 피청구인은 같은 해 6. 24.①OO면 OO리 935-15번지는 지목상 구거이나 소하천정비법 제6조에 의거 소하천정비종합계획수립중에 있어 계획이 수립된 이후에 검토할 사항이며, ②OO리 주민이 제기하는 건축법상의 도로(진입로) 규정은 건축법 제3조 제2항과 같은 법 시행령 제4조 제2항 및 같은 법 제33조 및 같은 법 시행령 제28조를 참조하시기 바라며 건축허가시 진입도로 조건관련 검토사항은 건축법령에 의한 내용의 검토뿐만 아니라 선행절차인 폐기물처리 사업계획서 승인조건 및 기타 복합민원 처리시 의제처리되는 타법령 등에 부여된 조건에 의거 처리할 사항임, ③현황도로에는 개인소유의 토지가 점용되어 있고 사업계획을 승인할 경우 개인소유의 토지를 본래의 지목인 농지로 환원시키겠다고 주장하고 있으므로 소유자들의 동의없이 도로사용이 불가능함, ④현황도로 사용이 불가능할 경우 지적도상의 도로개설 문제는 없음, ⑤지적도상의 정확한 도로폭은 위치에 따라 1.6～4.2m라는 회신을 하였다.
(4) 청구외 영산강환경관리청장은 2002. 6. 28. 청구인에게 다음과 같이 감염성폐기물 중간처리업 사업계획 적정통보를 하였다.
<시설내역>
- 업 종 : 감염성폐기물 중간처리(소각전문)업
- 사업장 소재지 : OO군 OO면 OO리 산 191번지
- 처리대상폐기물 : 감염성폐기물
◦ 폐섬유류 35%, 폐합성수지류 45%, 병리계폐기물 10%, 혼합감염성폐기물 5%, 인체(동물)조직물류 5%
- 처리계획량 : 1톤/시(8시간)
- 중간처리시설 : 소각시설 500kg/시×2기
- 수집‧운반차량 : 냉동차량 5대
<허가조건>
- 소각시 발생되는 세균성 분진, 바이러스성 세균, 가스, 다이옥신 등으로 인한 피해발생 우려 등을 이유로 상기 지역에 소각시설의 설치를 반대하고 있는 주변지역 주민들의 의견을 충분히 수렴한 후 사업을 시행할 것
- 사업장 진입로를 사전에 확보한 후 사업을 시행할 것
- 소각시설 설치에 따른 관련 개별법의 제반 절차를 이행한 후 사업을 시행할 것
(5) 청구인은 2002. 10. 2. 이 사건 허가신청지에 폐기물처리시설을 설치하기 위하여 건축허가(산림형질변경)신청을 하였으나, 피청구인은 같은 해 10. 10. ①신청지는 OO리 OO마을과 약450m 거리의 가시권으로, 인근에 88고속도로가 25m거리에 위치하며, 소나무와 참나무등이 울창한 혼효림으로 산림형질변경을 할 경우 수려한 고속도로 주변의 자연경관이 크게 훼손되고, ②진입도로 부지로 연결하는 기존 농로(OO리 1011-4)와 구거(OO리 1012-9)를 농업목적이 아닌 타목적으로 사용하려면 농어촌정비법에 따라 농업기반시설(농로, 구거) 목적외 사용승인을 득하여야 하나, 신청지역으로 진출입코자 하는 기존 농로는 농민의 경작을 위한 경지정리 지역내의 농로로 폭이 협소하여 차량의 진출입시 영농에 지장을 줄 것으로 판단되어 기 농업기반시설 목적외 사용승인 신청이 반려(건설 51320-1014호, 2002. 10. 7.)됨은 물론 주민들이 경지정리 지역내의 농로를 감염성쓰레기 소각장의 진출입 도로로 사용하는 것을 반대하고 있는 실정으로, 농업기반시설(농로, 구거) 목적외 사용승인이 되지 않아 목적사업을 위한 진입도로가 해결되지 않았으며, ③영산강환경관리청이 감염성폐기물 중간처리업(소각) 사업계획 적정통보시 부여한 조건인 소각시 발생되는 세균성분진, 바이러스성 세균, 가스, 다이옥신 등으로 인한 피해발생 우려 등을 이유로 소각시설의 설치를 반대하고 있는 주변지역 주민들의 집단민원을 감안하여 지역주민들의 의견을 충분히 수렴한 후에 사업을 시행토록 하였으나, 아직까지 주민과의 협의가 되지 않았으며, 오히려 인근주민들의 소각장 설치반대가 극심한 실정으로 OO군 OO면 주민뿐만 아니라 인근 OO군 OO면 주민들로부터도 계속적으로 진정서가 접수되고 있다는 이유로 건축허가를 불허가 하였다.
(6) 청구인은 2002. 10. 17. 전라남도지사에게 건축(산림형질변경)불허가 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 전라남도지사는 2003. 5. 14. 청구인의 청구취지를 인용하여 위 처분에 대해 취소 재결을 하고, 같은해 5. 16. 피청구인에게 송달하였다.
(7) 청구인은 2003. 5. 23. 피청구인에게 전라남도지사의 재결취지대로 이 사건 건축허가(산림형질변경)신청에 대하여 민원사무처리규정에 의하여 처리하여 달라는 진정서를 제출하였으며, 피청구인은 같은 해 6. 3. 청구인에게 위 건축허가 신청시 OO면 OO리 산190번지를 진입도로로 개설하여 사용한다고 사업계획서를 제출하였으나 토지소유자가 토지사용 승락을 철회하여 진입도로를 개설할 수 없고, 사실상의 도로를 진입도로로 사용하고자 할 경우 사업계획서를 변경하여 건축(산림형질변경)허가서를 제출하여야 한다고 회신하는 등 이후 3차례에 걸쳐 사업계획 보완요구를 하였다.
(8) 피청구인은 2003. 10. 4. ① 이 사건 신청지인 OO면 OO리 산 190번지의 토지소유자가 토지사용 승낙을 철회하여 산림법 제90조 및 같은 법 시행규칙 제88조 제1항 제3호 규정에 의거 산림형질변경이 불가한 여건이고, ② 이 사건 신청지와 연결되는 너비 4m의 현황도로가 토지소유자들에 의하여 본래의 경작지 또는 소하천으로 복구되어 사실상 도로가 없어져 통행이 불가능한 실정으로 주변여건이 허가신청 및 재결당시와 근본적으로 다르게 변화되어, 청구인에게 목적사업 실현을 위한 진입도로를 확보한 후 변경사업계획서에 반영하여 제출토록 수차례 보완 요구하였으나, 이에 불응하여 관계법령에 의한 허가여부 판단을 할 수 없으며, ③ 당초 피청구인이 2002. 10. 10. 청구인에게 한 이 사건 신청의 거부처분에 대하여 2003. 5. 14. 전라남도행정심판위원회로부터 인용재결 있었다고 하더라도 재결 이후에 변화된 사실에 대하여 보완을 요구할 수 있고, 처분시 법령이 개정․시행된 경우에 개정법령 및 허가기준을 새로운 사유로 들어 다시 이전의 신청에 대한 거부처분을 할 수 있는 바, 청구인은 이 사건 신청지의 토지사용 승락 철회 및 현황도로의 기능상실 등 변화된 여건에 대하여 보완하여야 함에도 이에 응하지 않고 이 사건 신청에 대하여 무조건적인 허가 처분을 요구하고 있으나 토지사용 승락이 철회된 토지 등에 대하여 산림형질변경 허가를 할 경우 사유재산권 침해에 따른 직권남용과 손해배상 등 또 다른 행정쟁송의 원인이 되므로 허가를 할 수 없으며, ④ 청구인이 이 사건 신청지의 변화된 여건에 대하여 변경사업계획서 제출 등 관련사항을 보완하지 않아 이 사건 신청이 국토의 무분별한 개발을 방지하기 위해 2003. 1. 1.부터 제정․시행중인 국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조 제1항 규정의 개발행위허가기준에 적합한지 여부를 판단할 수 없다는 사유로 이 사건 건축․산림형질변경허가신청을 반려하였다.
(9) 이 사건 허가신청지는 관리지역이며 지목은 임야이고 지적은 13,059㎡이며 허가신청면적은 4,229㎡이다.
(10) 이 사건 허가신청지는 OO마을에서 약 450m정도의 가시거리에 있고 88고속도로에서는 허가신청지 경계까지 45m의 거리에 있으며, 비가시 지역이다.
(11) OO군 OO면 OO리 산190번지 소유자 OO기계(주) 대표이사 청구외 OOO은 2003. 3. 27. 청구인에게 한 토지사용 승락을 철회하였고, 같은 리 280번지 경작자인 청구외 OOO(토지소유자 청구외 이경순)은 2003. 4. 8. 이 사건 신청지에 이르는 사실상 도로에 편입된 117㎡에 대하여 농경지인 답으로 원상복구 하였으며, 피청구인은 소하천인 OO천(같은 리 935-5 구거)의 원활한 유수 소통을 위하여 지적도상에 표시된 지적선을 따라 원형대로 복원하였다.
(12) 이 사건 신청지로 연결되는 기존의 사실상 도로가 농경지 및 소하천으로 원형이 복구되어 약 70m 구간의 너비가 약 0.5m～1m정도 되어 차량통행이 불가능하다.
나. 관계법령
(1) 건축법 제8조제1항, 제6항 제5호
(2) 건축법시행령 제8조 제2항 제1호
(3) 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제68415호로 개정되기 전의 것) 제90조제1항
(4) 구 산림법시행규칙(2002. 11. 14 농림부령 제1428호로 개정되기 전의 것) 제88조 제1항
(5) 산지관리법 부칙 제3조, 제4조
(6) 산지관리법시행령 제15조, 제20조
(7) 행정심판법 제37조
다. 판 단
(1) 행정심판법 제37조에 따라 행정심판의 재결은 피청구인인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속하는 효력이 있다할 것이고, 그 재결이 당사자의 신청을 거부하는 처분의 취소를 구하는 행정심판청구를 인용하는 재결이 있는 경우에 피청구인인 행정청은 그 재결의 취지에 따라 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 할 것이나, 이 경우 재결의 취지에 따른 처분이 반드시 청구인의 신청을 받아들이는 내용이어야 한다는 의미는 아니라 할 것이며 종전의 거부처분 사유 외에 새로운 거부처분의 사유를 들어 다시 거부처분을 한다 하더라도 그것이 재결의 기속력에 위배 되는 것은 아니라고 할 것이다.
(2) 청구인은 당초 건축․산림형질변경 불허가 처분(2002. 10. 10.)에 대하여 전라남도지사로부터 동처분의 취소심판 인용재결에 따라 피청구인은 이 사건 건축․산림형질변경 허가를 하여야 할 법률상의 의무가 있음에도 불구하고 이를 이행하지 아니함으로써 재결의 기속력에 관한 행정심판법 제37조 제1항의 규정을 무시하고 있을 뿐만 아니라 관계법령에도 없는 사유를 들어 청구인의 이 사건 건축․산림형질변경 허가 신청을 재차 반려한 것은 위법하다고 주장하므로 살피건대,
(가) 먼저, 이 사건 불허가 처분이 행정심판 인용재결의 기속력에 위배되는지 여부를 살펴보면, 행정심판의 기속력은 처분 당시를 기준으로 그 당시까지 존재하던 사유에 한하고, 그 이후에 생긴 사유에는 미치지 아니한다 할 것이므로 비록 거부처분을 취소하는 인용재결이 있더라도 처분청으로서는 종전 처분시와 다른 새로운 사유가 있을 경우 그 것을 이유로 재차 불허가 처분 할 수 있다 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면 이 사건 신청지 진입도로 개설부지인 OO군 OO면 OO리 190번지 소유자인 OO기계(주) 대표이사 청구외 OOO이 2003. 3. 27. 청구인에게 토지사용 승락을 철회하였고, 이 사건 신청지와 연결되는 사실상 도로에 편입된 토지인 OO면 OO리 280번지 경작자인 청구외 OOO(토지소유자 청구외 이경순)이 2003년 4월경 사실상 도로로 편입된 117㎡를 원래 지목인 답으로 원상회복한 것이고, 위 사실들은 당초 건축․산림형질변경 불허가 시점인 2002. 10. 10. 이후에 발생된 것이므로 이 사건 반려 처분의 사유가 되는 사실들은 그 기본적 사실관계에 있어 종전의 처분사유와 동일한 것으로 볼 수 없고, 허가 등의 행정처분은 원칙적으로 처분시의 법령과 사실관계에 의하여 하여야 하는 것이므로 이 사건 건축․산림형질변경 반려처분이 행정심판의 기속력을 위반한 것이라 볼 수 없다 할 것이다.
(나) 다음으로, 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제068415호로 개정되기 전의 것) 제90조 제1항 및 같은 법 시행규칙(2002.11.14. 농림부령 제1428호로 개정되기 전의 것) 제88조 제1항 제3호에 의하면 산림안에서 산림형질변경을 받고자 하는 경우에는 시장․군수에게 허가를 받아야 하고, 이 경우 당해 산림에 대한 소유권 또는 사용·수익권을 증명할 수 있는 서류를 제출하여야 하는 것인데, 청구인이 이 사건 신청 당시 OO면 OO리 190번지 토지소유자로부터 득한 토지사용 승락이 철회됨으로써 위 토지에 대한 산림형질변경허가 요건이 불비되어 진입도로 개설을 위한 산림형질변경이 불가한 점, 이 사건 신청지와 연결된 사실상 도로에 편입된 OO면 OO리 280번지 117㎡가 경작자에 의하여 농지로 복구되었고, 피청구인이 강우시 유수 소통을 원활히 하기 위하여 소하천의 일부를 원래의 용도로 복원시켜 사실상 도로의 일부구간인 약 70m가 도로너비 0.5m ～ 1m 정도이어서 차량통행이 불가능한 점 등에 비추어 볼때 이 사건 신청지와 연결되는 기존의 진입도로가 상실되어 청구인의 건축 및 산림형질변경 행위가 사실상 불가능할 것으로 보여지고, 따라서 이 사건 목적사업 실현을 위한 사업계획서의 변경이 불가피할 것으로 판단되는 바, 위 인정사실에 의하면 피청구인이 위에서 본 바와 같은 새로운 사실관계에 기초하여 청구인에게 4회에 걸쳐 사업계획 보완요구를 하였으나, 청구인은 이에 대하여 불응한 사실이 있으므로 이 사건 반려처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 이 사건 건축․산림형질변경허가 신청 반려처분의 취소를 구하는 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.