개인택시운송사업면허예정자및확정자결정제외처분 취소청구
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카테고리
어린이집
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작성일
2005.02.27
이 유
(2004-54, 개인택시운송사업면허예정자및확정자결정제외처분 취소청구)
1. 사건개요
청구인 박○○은 2003년 개인택시운송사업면허대상자 모집공고에 의거 영업용택시운전경력 13년 11월을 무사고운전경력기간으로 하여 개인택시운송사업면허 신청서를 접수하였으나, 피청구인은 청구인의 무사고운전경력기간을 확인함에 있어 교통사고로 인한 공소권 없음의 불기소처분을 받은 사실을 확인하고 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정(○○시 훈령 제599호) 제9조제2항의 규정에 따라 청구인의 무사고 운전경력을 12년 8월 14일로 인정하여 2003년 개인택시운송사업면허 확정자 결정에서 제외하였으며, 청구인 ○도○은 12년 11월 7일을 무사고운전경력기간으로 하여 위 신청서를 접수하였으나 피청구인은 위 불기소처분 사실을 확인하고 무사고 운전경력을 12년 4월 20일로 인정하여 2003년 개인택시운송사업면허 확정자 결정에서 제외하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다.
가 . 피청구인의 처분 경위
피청구인은 2003. 10. 27. 2003년 개인택시 신규면허를 택시운전자에게는 신청자격이 있는 신청자 중 16명의 범위내에서 발급하여 주되 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정(이하 “이 사건 사무처리규정”이라 함)에 의거하여 결정한다고 공고하였다. 한편 피청구인이 면허발급 대상자를 결정하는 데 있어 그 기준으로 하고 있는 이 사건 사무처리규정 제9조는 제1항에서 “무사고 운전기간의 산정은 지방경찰 청장이 발행한 무사고 운전경력 증명서에 의한다.”고 하고, 제2항에서는 “무사고의 범위는 인적·물적 피해가 모두 없는 것을 말하며 무혐의 및 무죄판결이 아닌 단순한 ‘공소권 무’로 처리된 경우에는 무사고로 인정하지 아니한다. 다만, 검찰청 발행 공소부제기이유서 또는 불기소처분사유서 상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우는 무사고로 한다.”라고 규정되어 있는바, 앞서 본 바와 같이, 피청구인은 청구인들이 이 사건 사무처리규정 제9조제1항에서 요구하는 지방경찰청장이 발행한 무사고 운전경력증명서를 제출함에 따라 제1,2차 심사당시에는 개인택시 신규면허 발급 대상자로 공고하였음에도 제3차 최종심사 과정에서는 당초 심사 때와는 달리 위 제1항에서 요구하는 무사고 운전경력증명서 이외의 사건처분결과 등의 자료를 수사기관에 요청하여 그 자료를 기준으로 하여 이 사건 사무처리규정 제9조제2항의 규정에 따라 무사고 운전경력을 산정하게 되었고, 이에 청구인 박○○이 1990. 11. 27. 교통사고처리특례법 위반 피의사건으로, 청구인 ○도○이 1991. 3. 15. 위 같은 법 위반 피의사건으로 각 ‘공소권 없음’ 처분을 받은 사실을 확인하여 부당하게도 청구인들에 대하여 위 ‘공소권 없음’ 처분일 이후부터 무사고 운전기간으로 산정함으로써, 결국 개인택시사업 면허기준상 위 청구인들이 택시운전자에게 발급해 주기로 한 16명 이내에 속하지 않는다는 이유로 개인택시 운송사업 면허대상자에서 탈락시켰던 것이다.
나. 이 사건 사무처리규정 제9조의 해석
1) 이 사건 사무처리규정 제9조 각 항의 적용에 관한 논리적 순서
이 사건 사무처리규정 제9조에서 규정하는 무사고 운전기간의 산정은 위 법규의 논리적 순서에 따라 적용되어야 할 것인바, 이 사건 사무처리규정 제9조제1항에서는 무사고 운전기간의 산정을 지방경찰청장이 발행한 무사고 운전경력증명서에 의하도록 함으로써 무사고 운전기간을 산정하는 기준자료가 무엇인가에 대하여 규정하고 있고, 제2항에서는 “무사고의 범위는 물적·인적 피해가 모두 없는 것을 말하며, 무혐의 및 무죄판결이 아닌 단순한 ‘공소권 무’로 처리된 경우에는 무사고로 인정하지 아니한다. 다만 검찰청 발행 공소제기 이유서 또는 불기소처분사유서 상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우는 무사고로 한다.”라고 규정함으로써 위 제2항은 논리적으로 위 제1항에서 정한 기준자료상에 나타난 ‘공소권 없음’ 처분에 대하여 무사고 운전으로 인정할 것인지 여부에 관한 해석 규정을 말한다 할 것이어서, 결국 위 각 항의 해석은 논리적으로 제1항에서는 무사고 운전을 산정하는 기준자료가 무엇인가에 대하여 규정하고 있고 제2항에서는 어디까지나 제1항의 기준자료를 터 잡아 형식적으로 ‘공소권 없음’ 처분이 있을 경우에도 실질적으로 혐의없는 것으로 판단되는 경우에는 이를 무사고 운전 으로 구제해 줄 수 있는 경우를 규정한 것이라 할 것이다.
2) 이 사건 사무처리규정 제9조제2항의 규정에 관하여
가) 규정의 취지
앞서 본 바와 같이 이 사건 사무처리규정 제9조제2항은 논리적 순서에 따라 같은조 제1항의 기준자료상 형식적으로 ‘공소권 없음’ 처분이 있을 경우라도 실질적으로 그 내용이 혐의없는 것으로 판단되는 경우에는 이를 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 경우를 규정한 것이라고 할 것이고, 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 경우가 “검찰청 발행 공소부제기 이유서 또는 불기소처분사유서상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우”를 들고 있다 할 것이다.
나) 규정의 해석
이 사건 사무처리규정 제9조제2항에서 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 “검찰청 발행 공소부제기이유서 또는 불기소처분사유서 상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우”는 어디까지나 그 문언상 “검찰청 발행의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서가 존재하고 있는 것을 전제로 한 것”이라 할 것이고, 따라서 위 조항은 교통사고가 발생한 이후 5년이 경과하지 않아 검찰청 발행의 공소부제기이유서(불기소처분사유서)가 존재하고 있는 사건에 관하여 ‘공소권 없음’ 처분이 내려진 경우에 한한다 할 것이다. 결국, 이 사건 사무처리규정 제9조제2항의 규정은 논리적으로는 위 제1항에서 정한 무사고 운전기간을 산정하는 기준자료를 터 잡아야 한다는 것과, 위 제1항의 자료상 나타난 ‘공소권 없음’ 처분에 대하여 실질적으로 혐의없는 것으로 판단되는 경우에 이를 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 경우를 규정하고 있다는 것과, 이러한 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 경우는 “검찰청 발행 공소부제기이유서 또는 불기소처분사유서상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우를 말한다 할 것이며, 비록 ‘공소권 없음’ 처분이 있다 하더라도, 교통사고 발생후 5년이 경과하여 검찰청 발행의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서가 보전되어 있지 않는 관계로 혐의없는 것을 밝힐 수 없는 경우에는 이를 무사고 운전으로 보아야한다라고 해석하여야 할 것이다.
다. 피청구인 처분의 위법·부당성
1) 피청구인은 피청구인이 청구인들에게 개인택시운송사업면허기준으로 제시한 이 사건 사무처리규정 제9조제1항 및 제2항을 재량권을 일탈한 채 위법하게 해석하여 적용함으로써 청구인들을 부당하게 개인택시 신규면허 발급대상자에서 제외하였던 것이다.
2) 즉, 이 사건 사무처리규정 제9조에서 정하는 무사고 운전기간의 산정은 위 법 조항의 논리적 순서에 따라 해석·적용되어야 할 것인바, 위 제9조제1항은 무사고 운전기간을 산정하는 기준자료가 무엇인가에 대하여 규정하고 있고, 제2항은 위 제1항에서 정한 기준자료상에 나타난 ‘공소권 없음’ 처분에 대한 해석을 말한다 할 것이고, 한편, 위 제1항에서는 무사고 운전기간을 산정하는 기준자료를 어디까지나 지방경찰청이 발행한 무사고 운전경력증명서에 의하도록 규정하고 있는 바, 청구인들이 위 제1항의 규정에 따라 제출한 지방경찰청장이 발행한 운전경력 증명서 기재상에는 피청구인이 주장하고 있는 청구인들을 개인택시 신규면허 발급대상자에서 제외할 만한 교통사고(‘공소권 없음’ 처분)가 없음에도 불구하고 피청구인은 만연히 이 사건 사무처리규정 제9조제1항에서 요구하는 이러한 운전경력증명서 이외의 자료를 기준삼아 이 사건 사무처리규정 제9조제2항을 해석·적용하여 청구인들에 대한 무사고 운전기간을 산정함으로써, 청구인들을 개인택시 신규면허 발급대상자에서 제외시킨 것은 재량권을 일탈한 지극히 위법·부당한 처분이라 할 것이다.
3) 더 나아가 가사 이 사건 사무처리규정 제9조 각항의 논리적 해석의 순서에 따르지 않은 채, 피청구인이 위 제1항에서 요구하는 운전경력증명서 이외의 자료를 기준삼아 위 제2항을 적용하여 무사고 운전기간을 산정하는 것을 받아들인다 하더라도 앞서 본 바와 같이 이 사건 사무처리규정 제9조제2항에서 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 검찰청 발행 공소부제기이유서 또는 불기소처분사유서 상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우라는 것은 어디까지나 위 조항의 문언상 검찰청 발행의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서가 존재하고 있는 것을 전제로 한 것이라 할 것이고, 따라서 위 조항은 교통사고가 발생한 이후 5년이 경과하지 않아 검찰청 발행의 공소부제기이유서(불기소처분사유서)가 존재하고 있는 사건에 관하여 ‘공소권 없음’ 처분이 내려진 경우에 한하여 해석·적용되어야 할 규정인바, 피청구인이 비록 이 사건 사무처리규정 제9조 각항의 논리적 해석의 순서를 위배한 채, 이 사건 사무처리규정 제9조제1항에서 요구하는 운전경력증명서 이외의 자료를 기준삼아 무사고 운전기간을 산정하더라도 교통사고 발생후 5년이 경과하여 검찰청 발행의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서가 보전되어 있지 않는 관계로 혐의없는 것을 밝힐 수 없는 ‘공소권 없음’ 처분의 경우에는 이를 무사고 운전으로 보아야 한다라고 해석하여야 함에도 피신청인은 이를 어긴 채, 교통사고가 발생한지 무려 10년 이상이 경과 하여 검찰청 발행의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서 조차 보존되어 있지 않는 사고에까지 이러한 조항을 위법·부당하게 해석하여 청구인들에 대한 무사고 운전기간을 산정함으로써 청구인들을 개인택시 신규면허 발급대상자에서 제외시킨 것은 재량권을 일탈한 지극히 위법·부당한 처분이라 할 것이다.
4) 피청구인은 여객자동차운수사업법에 의한 개인택시운송사업 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정에 없는 한 재량행위이고 그 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이기는 하지만, 위 설정된 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 있는 경우에는 재량권을 남용한 위법한 처분이 된다할 것인바,
가) “공소권 없음”에 대한 피청구인의 해석과 관련하여,
피청구인이 무사고 운전기간을 산정함에 있어 적용할 수 있는 유일한 규정은 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정 제9조제1항, 제2항으로서 위 규정을 제외하고 무사고 운전기간을 산정하는 데 있어 어떠한 재량권을 발동할 법 규정이 없는 실정으로 따라서 피청구인은 그동안 위 규정을 벗어나 해석의 여지가 남을 수 있는 관련사례에 대해서는 자체적으로 임의 해석하여 적용할 수밖에 없었고, 위 임의해석한 규정에 적용이 정당한 행정행위인지, 아니면 재량권을 남용한 위법한 처분인지에 대해서는 객관적으로 판단하여 그 여부를 가려내야 할 것이다. 피청구인은 위 규정 제9조제1항, 제2항의 규정을 절대절명의 규정으로 적용하지 않고 무사고 여부에 대한 각종 관련자료를 조회 및 조사하여 경력산정에 활용함으로써 과거 면허시부터 줄곧 사고로 인정하여 왔던 “공소권 없음” 처분을 광주지방검찰청 ○○지청 및 ○○경찰서에 범죄 및 수사경력자료 조회를 통하여 자체적으로 해석, 판단하고 있지만 피청구인의 해석은 청구인이 앞서 주장한 바대로 논리적해석에 의해 그 객관적 차이를 극명하게 노출시킨 상태이고 그 해석의 차이로 인해 이해당사자간에 엄청난 이해득실의 존재를 좌지우지할 수 있다 할 것임에도 그 어떠한 논리적, 객관적 해석없이 만연히 청구인들의 이 사건 청구가 받아들여지게 되면 그동안 자신들의 잘못된 잣대로 적용한 면허대상자에서 탈락한 운전자와의 잇따른 혼선이 일어날 것을 우려하는 마음에서 청구인들의 청구가 받아들여지면 안된다는 주장을 하고 있는 것이다.
나) 대법원 판례에 관하여,
피청구인이 제시한 대법원판례(01두8414, 01누1606)들은 지방자치단체가 제정한 개인택시운송사업면허사무처리규칙들은 재량권행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리 준칙에 불과하고, 그 규칙에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료에 의하여 개인택시운송사업면허를 받고자 하는 사람의 운전경력을 인정할 수 있다라고 판시하고 있는바, 위 객관적이고 합리적인 증거자료라 함은 어떠한 규정에 의하여 국한되어 해석될 수 있는 증거자료 뿐만 아니라, 사회통념상 어느 누가 보더라도 충분히 그 타당성을 인정할 수 있는 것이라 할 것인데, 피청구인은 이미 보존기간(교통사고 발생후 5년)이 경과하여 폐기된 청구인들에 대한 형사사건기록을 증거자료로 채택하고자 하였고, 위 형사사건에 의해 공소권 없음 처분이 되었으나 기록의 폐기로 불기소 처분사유, 공소부제기 이유 등이 존재하지 않아 사고에 대한 책임이 누구에게 있는지 불분명한 상태임에도 불구하고 굳이 광주지방검찰청 ○○지청 및 ○○경찰서에 범죄 및 수사경력자료 조회를 통하여 자체적으로 해석, 판단하여 증거자료로 삼은 것은 피청구인이 무사고 운전기간을 산정함에 있어 적용할 수 있는 유일한 규정은 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정 제9조제1항, 제2항으로서 위 규정을 제외하고 무사고 운전기간을 산정하는 데 있어 어떠한 재량권을 발동할 법 규정이 없는 실정에서 임의적 해석에 틀을 맞추기 위한 것으로서 이는 객관적, 합리적인 증거자료로서 불충분하다 할 것이다. 또한 대법원은 무사고 운전경력의 의미에 대해 무사고 운전경력이라 함은 그에 대한 처벌사실의 유무를 불구하고 운전자의 책임있는 사유에 의한 사고가 없었다는 운전경력을 말한다라고 판시하고 있는바(97누 5923), 청구인들이 행정심판청구서에서 공소권 없음 처분의 내용을 주장한 바와 같이 청구인들은 사고당시 과실없음을 증명하고자 노력하던 중, 검찰청에서는 그 진실여부를 가리지 않은 채 쌍방이 자동차종합보험에 가입해 있다고 하여 곧바로 쌍방을 공소권 없음 처분을 하였던 것으로서, 이는 청구인들의 사고에 대한 책임있는 사유가 불분명하여 처벌사실의 유무에 의해 판단할 수 있는 것이 아님에도 불구하고, 단지 청구인들에 대한 공소권 없음 처분들이 무사고 운전경력을 산정하는 데 있어 직접적인 장애사유가 되어 개인택시 신규면허 발급대상자에서 제외한 피청구인의 행정행위는 재량권을 남용한 위법한 처분행위라 할 것이다.
2. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. ○○시에서는 2003택시공급계획의 일환으로 20대의 개인택시 신 규면허 발급기준을 2003. 10. 27. 공고하고 면허대상자 결정을 여객자동차운수사업법 제5조, 동법시행규칙 제17조 및 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정에 의하도록 하여 2003. 10. 27.부터 2004. 4. 16.까지 경력조사, 사고기록조사 등 제반업무를 추진하여 58명의 신청자 가운데 사고일 다음날부터 기산하여 경력을 산정한 결과 서○○ 등 20명을 면허하였고, 청구인 박○○, ○도○등 38명을 제외하였는바 이는 그동안 추진해왔던 개인택시면허와 동일한 방식에 의거 무사고 기준을 판단하였고 적정한 절차와 요건을 이행함으로써 평등 및 신뢰보호의 원칙에 입각한 적법한 면허처분을 하였다.
나. 면허과정에서 1차심사는 청구인을 비롯한 면허 신청자가 제출한 서류에 의한 경력조사를 실시하여 2004. 1. 12. 1차 심사결과를 공고하였고 2차 심사는 사고기록에 대한 자료조회를 경찰서 및 검찰청에 의뢰하고 1차 서류심사 결과에 대한 현지 경력조사를 실시한 결과를 2004. 3. 29. 공고하였으며 사고기록에 관한 관련기관 자료조회 결과가 2004. 4. 1. 회보되어 동 회보내용(수사자료표에 의한 범죄경력자료 조회)에 따라 무사고 경력기간을 산정하고 최종 면허대상자를 확정·통보 하였다.
다. 이 사건 사무처리규정 제9조제1항에 “무사고 운전기간의 산정은 지방경찰청장이 발행한 무사고 운전경력증명서에 의한다.” 라고 규정되어 있고, 제2항에는 “무사고의 범위는 인적, 물적 피해가 모두 없는 것을 말하며 무혐의 및 무죄판결이 아닌 단순한 ‘공소권 무’로 처리된 경우에는 무사고로 인정하지 아니한다. 다만, 검찰청 발행 공소부제기 이유서, 또는 불기소 처분사유서 상에 혐의가 없어 ‘공소권 무효’(공소권 없음)로 처분된 경우는 무사고로 한다.” 라고 규정되어 있으나 제1항의 규정을 절대절명의 규정으로 적용하지 않고 무사고 여부에 대한 각종 관련 자료를 조회 및 조사하여 경력 산정에 활용함으로써 과거 면허시부터 줄곧 사고로 인정하여 왔던 ‘공소권 없음’ 처분을 광주지방검찰청○○지청 및 ○○경찰서에 범죄 및 수사경력자료 조회를 통하여 공명정대하게 경력을 산정하였다.
라.청구인이이 사건 사무처리규정 제9조제1항 규정과 같이“지방경찰청장이 발행한 무사고 운전경력증명에 의한다”라고 규정되어 있음에도 불구하고 지방경찰청장이 발행하는 무사고 경력증명서에는 사고기록이 없는데도 검찰청발행 범죄수사경력 자료 조회를 통한 ‘공소권 없음’ 처분을 사고로 인정한 것이 처분청의 재량권일탈이라고 주장하고 있으나, 2002년도 까지는 지방경찰청장이 운전경력증명서를 발급할 시는 증명발급 부서에서 도로교통법 제32조제2항에 규정된 운전면허 대장상의 사고기록과 면허대장에서 누락된 교통사고 기록을 보완하기 위해 수사국에 자체협조 의뢰하고 범죄 수사경력자료 조회를 참고하여 교통사고 기록이 확인되는 경우 이를 수기로 기재하여 발급하였으나 2002. 12. 5.자 형의실효등에관한법률제6조(범죄경력조회·수사경력조회및 회보 제한 등)의 개정 시행이후 운전경력증명서 발급을 전산으로 관리 되고 있는 운전면허대장상의 기재내용만을 기준으로 발급하고 수사자료표에 의한 범죄경력조회를 통한 추가기재를 금하도록 내부지침으로 정한 이후 ‘공소권 없음’ 등의 사고기록을 기재하지 않고 발급함에 따라 사고기록이 누락된 부분을 보완하기 위해 우리 시에서 직접 광주지방검찰청○○지청 및 ○○경찰서에 의뢰하여 범죄 수사경력자료를 활용, 사고여부를 판단하여 무사고 기준으로 삼았으며 운전경력증명에 기재되지 않고 누락되었다 하여 사고자체가 없어지는 것은 아니며 이후 개정된 형의실효등에관한법률시행령 제7조제3항제1호에는 행정관청의 인·허가, 공무원임용, 서훈, 표창 등의 결격사유를 확인하기 위하여 필요한 자료 조회요구시 회보토록 규정되어 있어 검찰청 및 경찰서에서 회보한 범죄·수사경력자료 조회에 의하여 무사고 기준을 정하고 과거 면허시 사용한 무사고 경력 산정방법과 동일한 방식 적용을 통한 형평성과 평등의 원칙에 입각하여 청구인들의 ‘공소권 없음’ 처분을 사고로 인정하여 2003년도 ○○시 개인택시신규면허 대상에서 경력 미달자로 제외하였다.
마. 청구인들은 단순히 운전경력증명서상에 기록되어 있지 않았다 하여 사고로 인정될 수 없다고 하나 객관적으로 증명할 수 있는 자료(범죄 및 수사경력자료)가 있는데도 불구하고 적용하지 않음은 재량권 남용을 물론이고 그동안의 신규면허시 동일하게 적용되어 면허대상자에서 탈락한 운전자와 비교할 때 행정행위의 평등의 원칙과 신뢰보호의 원칙에 반한다고 판단하였고, 대법원 판례(2001두8414)도 지방자치단체가 제정한 개인택시운송사업면허사무처리규칙의 법적 성질(행정청 내부의 사무처리준칙) 및 그 규칙에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 증거자료에 의하여 개인택시운송사업면허를 받고자 하는 사람의 운전경력을 인정할 수 있는지 여부에 대하여 지방자치단체가 제정한 개인택시운송사업면허사무처리규칙은 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하고, 그 규칙에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료에 의하여 개인택시운송사업면허를 받고자 하는 사람의 운전경력을 인정할 수 있다. 라고 예시하고 있고, 무사고 운전경력을 도로교통법시행규칙 제45조제3항의 자동차운전면허 대장상 최종 교통사고 기록을 기준으로 산정되어 있는 서울특별시 1991년도 개인택시면허에 관한 지침은 무사고 운전경력을 자동차 운전면허 대장의 기록을 주된 자료로 하여 산정한다는 취지이지 자동차 운전면허 대장의 기록이 절대적이고 일체의 반증이 허용되지 않는다는 취지로 이해할 수 없다는 판례가 있으며, 또 다른 판례(서울고법 2001누1606)는 지방자치단체가 제정한 개인택시운송사업면허사무처리규칙은 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하고, 그 규칙에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료에 의하여 개인택시운송사업면허를 받고자 하는 사람의 운전경력을 인정할 수 있다고 판시하여 처분청의 재량권을 남용하지 못하도록 하고 있는 사례 등을 수집하고 다양한 법률적 자문과 판례 등을 종합적으로 검토하여 적용한 결과 청구인의 경우 2003개인택시 신규면허 접수시 제출한 경찰청발행 운전경력증명서상에는 기록되지 않았으나 광주지방검찰청 ○○지청장 발행(2004. 4. 1.)범죄 및 수사 경력자료조회에“공소권 없음”사고가 기록되어 있어 동 기록 이후 시점부터 경력으로 인정한 것이다.
바. 또한 청구인 박○○은 1990. 11. 27.자, ○도○은 1991. 3. 15.자 교통사고에 대하여 고의 또는 과실이 없는 무사고로 입증이 되려면 광주지방검찰청 ○○지청장 발행 범죄 및 수사 경력 자료상 최종 처분상에“공소권 없음”이 아닌 무사고로 판단할 수 있는 다른 입증할 만한 내용이나 기술이 있어야 하나 이와 유사한 기재가 없이 단순히 “공소권 없음”으로 처분종결 되었기 때문에 이 사건 사무처리규정 제9조제2항의 규정을 적용하여 당시의 사고일자 이후부터 무사고 경력으로 인정하였으며 위 청구인들뿐만 아니라 2003면허시 신청한 자 중 10명이 동일하게 적용받아 사고로 인정되어 동 사고이후 시점부터 경력을 산정 인정받은 바 있다.
사. 이러한 검찰의 수사경력자료표에 의한 경력 산정은 ○○시뿐만 아니라 최근 개인택시 신규면허를 발급한 광주광역시 등 각 자치단체에서 동일하게 시행하고 있는 사항이며 동 청구인들 중 박○○은 2001년 개인택시 신규면허를 신청하였으나 동 사고기록 이후부터 경력 산정으로 발급대상에서 제외되었고 청구인 ○도○의 경우 2001년 발급한 운전경력증명서상에 사고로 기록되어 있음에 따라 동사고 이후 시점부터 기산한 경력미달로 2001년도 면허신청 자격조차 없어 신청하지 않은 바 있다.
아. 그럼에도 불구하고 청구인들은 검찰의“공소권 없음”처분을 “혐의 없음”의 내용으로 밝히려고 하였으나 검찰에서는 그 진실여부를 가리지 않은 채 쌍방이 자동차 보험에 가입해 있다고 하여 곧바로 쌍방을“공소권 없음”처분을 하였던 것이고, 10년이 지난 이 시점에서 검찰청 발행 공소부제기 이유서나 불기소처분 사유서가 보전되어있지 않아 밝힐 수 없다고 주장하고 있으나, 이는 당시 사고 발생과 동시에 청구인들이 검찰 등을 상대로 법적대응을 통하여 과실없음을 밝혀“혐의없음”등의 무사고를 증명할 수 있는 기록이 남도록 하여야 함에도 이는 이행하지 않고 사고의 진실을 규명할 권한이 없는 면허처분을 한 행정기관에서 적용을 잘못했다고 하는 청구인들의 주장은 변명에 불과하다.
자. 현재 각 지방자체단체마다 공소권 없음 처분 사고를 무사고로 인정하지 않는 것은 전국 공통적으로 인정되는 주지의 사실이고 고의과실이 없었다는 입증은 신청인들이 증거자료를 제시하여야 할 것임에도, 청구인들은 5년이면 기록이 삭제된다는 이유아닌 이유를 내세워 면허처분권자가 입증책임이 있는 양 오도하고 있는 것은 부당하며, 현행 개인택시 신규면허시 무사고 경력운전은 택시운전경력 12년을 넘어도 어려운 실정인바 청구인이 주장한대로 5년 이후 삭제된 자료를 증거자료로 채택할 수 없다고 한다면 모든 운전자의 최근 5년 이전의 운전경력은 증명이 불가하여 철저한 무사고 운전경력순위에 의해 면허되는 개인택시사업면허 기준이 무의미하게 되는 결론에 이르게 될 것이다.
차. 청구인이 공소권 없음 처분에 대한 해석과 관련하여 그 어떠한 논리적, 객관적 해석없이 만연히 청구인들의 청구가 받아들여지게 되면 그동안 자신들의 잘못된 잣대로 적용한 면허대상자에서 탈락한 운전자와의 잇따른 혼선이 일어날 것을 우려하는 마음에서 청구인들의 청구가 받아들여지면 안된다는 주장을 하고 있다고 하는데 대하여, 여객자동차운수사업법시행규칙 제17조의 무사고운전 경력이라 함은 처벌사실의 유무를 불문하고 운전자의 책임있는 사유에 의한 사고가 없었다는 운전경력을 말하고 운전자에게 책임있는 사고가 있으면 보험가입이나 피해자와의 합의 등으로 교통사고처리특례법에 의하여 공소권 없음(불기소) 처분이 되었더라도 이를 무사고 운전경력에 포함시킬 수 없다는 것은 개인택시면허 규칙상 불문율로 적용되고 있는 사안으로서 이러한 공소권 없음 처분 사고에 대하여 상대방의 일방적인 과실로 판명되어 무혐의 처분을 받은 사실이 기록되어 있는 증명서가 있거나 운전자의 과실이 없을 때 범죄혐의 없음이 불기소 처분사유서나 공소 부제기이유서에 명시된 경우는 무사고에 해당되도록 각 자치단체 훈령에 기록되어 있는 것은 과실없는 운전자를 구제할 목적으로 규정되었고 본인이 억울하게 사고를 당하였거나 고의 과실이 아님을 증명할 수 있는 그 어떠한 자료를 제출하면 무사고로 인정받을 것이 당연한 진리이나 청구인들은 2003개인택시 신규면허기간중 이러한 자료 등을 제출한 사실이 없으며, 공소권 없음 처분 사고에 대한 무사고 입증은 청구인 본인이 제기하여 불이익을 당하지 않도록 하여야 함에도 어떠한 입증자료 없이 피청구인이 이를 적용한 것을 위법·부당한 행정처분을 하였다고 주장하는 것은 부당하다.
카. 만일 청구인들의 청구가 받아들여져 위법·부당한 처분으로 결정되어 취소된다면 그 동안의 개인택시 신규면허시 교통사고로 인하여 탈락된 운전자와의 형평성차원에서도 부당하며 지금까지 수십년에 걸쳐 동일하게 처분된 사안의 대 변동을 초래하여 상상할 수 없는 행정상의 혼란과 불신이 야기됨은 물론 행정질서가 흔들릴 것으로 여겨짐에 따라 청구인의 이 사건 청구는 청구의 실익이 없다고 할 수 있으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령
1) 여객자동차운수사업법 제5조
2) 여객자동차운수사업법시행규칙(2004. 2. 28. 건설교통부령제394호로 개정되기 전의 것) 제17조
3) ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정 제9조, 제15조
4) 형의실효등에관한법률 제2조, 제5조, 제6조, 제8조
5) 형의실효등에관한법률시행령 제2조, 제6조의2, 제7조, 제8조, 제9조
부칙 제1항
6) 검찰사무처리규칙 제69조, 제72조
7) 교통사고처리특례법 제3조, 제4조
8) 도로교통법 제108조
9) 형법 제268조
10) 형사소송법 제258조
나. 사실의 인정
행정심판청구서, 답변서, 보충서면 등 관계서류의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 2003. 10. 27. 피청구인은 다음과 같은 내용으로 ○○시 개인택시 운송사업 면허기준 공고를 하였다.
【공고개요】
- 면허대수 : 20대(국가유공자 1, 버스운전자 2대, 사업용자당차 및 기타 운전자 1, 택시운전자 16대)
- 면허방법 : ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정에
의한 개인택시운송사업의 자격이 있는 자로서 제출서류 및 면허기준에 결격사유가 없는 자에 대해 동 규정의 면허발급 우선순위에 의하여 결정함
- 신청자격
가. ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정의 요건을 갖춘 자로서 동규정 제6조 면허발급우선순위(별표1)중 3순위 이상인 사람
나. 여객자동차운수사업법 제7조의 규정에 의한 결격사유가 없는 사람
다. 여객자동차운수사업법시행규칙 제17조의 규정에 의한 면허기준에 적합한 사람
라. 여객자동차운수사업법시행규칙 제42조의 규정에 의한 사업용자동차 운전자격을 갖춘 자
마. 면허신청공고일 현재 사업구역내에서 1년이상 주민등록을 두고 실제 거주하고 있거나 사업구역내에서 1년이상 운전경력이 있는 사람
바. 신청서 접수일 현재 여객자동차운송사업법 제26조 및 동법시행규칙 제42조 규정에 의거 사업용자동차운전자운전적성검사 기준에 적합한 사람
- 면허의 제한
가. 면허일 현재 여객자동차운송사업의 면허 또는 양도를 받아 사업을 하고 있는 사람
나. 개인택시운송사업 면허처분과 관련하여 행정심판 및 소송에 계류중인 자
- 비 고
1. 국가유공자에게는 공급대수의 5%를 별도 배정한 후 잔여대수를 면허비율에 따라 배정하되, 면허비율에 의한 산정대수 산정시 소수점 이하는 사사오입한다.
2. 구분별 면허비율에 미달한 면허 잔여대수에 대하여는 택시운전자에 우선 배정한다.
가. 상기 무사고에는 인적피해, 물적피해가 모두 없는 것을 말함
(지방경찰청장 발급 운전경력증명서의 교통사고란에 사고기록이 없어야 함, 사고기록이 있을 시는 사고 이후 경력만 인정함)
나. 표창은 운전기간중 받은 표창에 한함
- 구비서류
가. 개인택시운상사업면허신청서 1부
나. 운전경력산출내역서 1부
다. 운전경력확인서 밊 각서 1부
라. 무사고 운전경력증명서(전남지방경찰청장 발행) 1부
마. 건강진단서(국·공립병원장 발행) 1부
바. 자동차운전면허증 및 택시운전자격증 사분 각 1부
아. 사진 2매
자. 면허에 필요한 증명서류
차. 기타 면허순위를 증명하는 서류 1부
카. 이력서 1부
- 이 하 생 략 -
2) 2004. 1. 7. 피청구인은 개인택시운송사업 신규면허 신청자 신청경력 공고(1차)를 하였는바, 청구인 박○○의 무사고경력기간은 13년 11월로, 청구인 ○도○의 경우는 12년 11월 7일로 신청되어 있다.
3) 2004. 3. 29. 피청구인은 개인택시운송사업 신규면허 신청자 신청경력 공고(2차)를 하였는 바, 청구인들의 무사고운전경력의 신청과 확인은 다음의 내용으로 되어있다.
- 청구인 박○○ 무사고경력 : 신청 13년 11월 → 확인 13년 8월 18일
- 청구인 ○도○ 무사고경력 : 신청 12년 11월 7일 → 확인 12년 11월 11일
4) 광주지방검찰청 ○○지청 검사결정조회 및 전남운전면허시험장장발행의 운전경력증명서상 청구인 ○도○은 1991. 3. 15. 교통사고특례법 위반의 교통사고가 인지되어 같은 해 3. 20. ○○경찰서로부터 검찰에 송치되어 3. 28. ‘공소권없음’을 이유로 불기소처분을 받은 사실이 있고, 청구인 박○○은 1990. 11. 27. 도로교통법 위반 교통사고가 인지되어 같은해 12. 12. ○○경찰서로부터 검찰로 송치되어 같은달 22. ‘공소권없음’을 이유로 한 불기소처분을 받은 사실이 있다.
5) 2004. 4. 16. 피청구인은 2003 개인택시운송사업 신규면허 신청자 최종 인정경력 통보(3차)를 하였는바 청구인들의 무사고경력에 대한 신
청경력과 최종확인경력은 다음과 같다.
- 청구인 박○○ : 신청경력 13년 11월 → 확인경력 12년 8월 14일
- 청구인 ○도○ : 신청경력 12년 11월 7일 → 확인경력12년 4월 20일
다. 판 단
1) 여객자동차운수사업법에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리를 설정하여 주는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없으면 재량행위이고, 그 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것 또한 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이고(대법원 98두1321),
2) 또한 구 여객자동차운수사업법시행규칙(2004. 2. 28 건설교통부령 제394호로 개정되기 전의 것) 제17조 및 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정(2003. 3. 10. 훈령 제599호)에서 말하는 무사고운전경력은 운전자에 대한 처벌사실의 유무에 불구하고 그의 책임있는 사유에 의한 사고가 없었다는 운전경력을 말하고, 또한 재량권행사의 기준으로 마련된 행정청내부의 사무처리 준칙이라고 할 수 있는 ○○시 훈령인 위 사무처리규정 상 무사고운전기간을 지방경찰청장이 발행한 무사고 운전경력증명서에 의하도록 하고 있다는 규정만으로 운전경력증명서의 기재내용이 절대적이고 일체의 반증이 허용되지 않는다는 취지로는 이해할 수 없고 그 규정에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료가 있다면 이에 근거하여 무사고 운전경력을 산정할 수 있다 할 것이므로, 설령 운전경력증명서 상에는 무사고로 되어 있더라도 실제 사고가 있었고, 그러한 사실이 밝혀진 경우에는 이를 개인택시운송면허 발급요건 상의 무사고로 인정할 수 없다 할 것이며,
3) 위 사무처리규정에서 제시하는 무사고 운전경력의 인정기준에 의하면 단순한 “공소권없음”으로 처리된 경우에는 무사고 운전으로 인정하지 않고 다만, 검찰청발행 공소부제기이유서 또는 불기소처분사유서 상에 “혐의가 없어 ‘공소권없음’”으로 처분된 경우는 무사고로 인정한다고 되어 있는데 무사고 운전경력의 인정에 관한 위 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 않는 이상 이에 기하여 무사고 운전경력을 산정한 것을 위법하다고 할 수는 없고, 나아가 개인택시운송사업면허는 수익적 행정행위로서의 성질을 가지고 있고 이러한 수익적 행정행위의 발급요건을 구성하는 사실에 대하여는 행정행위의 발급을 주장하는 상대방인 청구인이 그 입증책임을 부담한다고 할 것이므로 개인택시운송사업면허의 발급요건으로서의 무사고 운전경력에 관하여는 청구인에게 입증책임이 있다고 할 것인바,
4) 살피건대, 청구인 ○도○은 1991. 3. 15. 교통사고처리특례법 위반죄에 해당하는 교통사고를 일으키고 같은해 3. 28. 공소권없음의 불기소처분을 받은 사실이 있고, 청구인 박○○은 1990. 11. 27. 도로교통법 위반죄에 해당하는 교통사고를 일으키고 같은해 12. 22. 공소권없음의 불기소처분을 받은 사실이 있음을 인정할 수 있고, 위 교통사고가 청구인의 귀책사유에 기인하지 않았다고 인정할 만한 아무런 자료가 없는 이 사건에 있어서, 피청구인이 교통사고 조회결과에 따라서 청구인들이 교통사고처리특례법 및 도로교통법 위반에 해당하는 교통사고를 낸 후 “공소권없음”의 불기소처분을 받은 사실을 확인하고 청구인들이 위 사무처리규정에서 정한 무사고운전경력 기간을 그 이후로 산정하여 이 사건 처분을 한 것은 정당하고
5) 다음으로 청구인들의 주장 중 청구인들에 대한 검사의 공소권없음으로 인한 불기소처분 후 각 10년 이상의 오랜기간이 경과하여 현재로서는 검사의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서가 존재하지 아니하므로 공소권없음이 혐의없음으로 인정될 가능성이 사실상 불가능해진 점은 수긍할 수 있으나 이에 터잡아 청구인들에 대한 공소권없음 처분이 곧 무사고로 인정되어야 함을 주장하는 것은 타당하다고 할 수 없는바, 대다수 운전자들의 경우 교통사고 기록이 남겨지면 곧 그때까지의 무사고 운전경력이 소멸될 가능성이 높아 개인택시운송면허발급을 받고자 하는 경우 가능한 한 운전경력증명서상 교통사고 기록을 남기지 않고 해결하고 있고, 혐의없음이 입증되지 않은 단순한 공소권 없음으로 인한 불기소처분은 무사고운전경력으로 인정하지 아니한 것은 비단 피청구인의 경우뿐 아니라 전국의 모든 지방자치단체들이 동일한 기준을 갖고 처리해 오고 있다는 점 등을 종합하여 보면 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈하였거나 남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인들의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
(2004-54, 개인택시운송사업면허예정자및확정자결정제외처분 취소청구)
1. 사건개요
청구인 박○○은 2003년 개인택시운송사업면허대상자 모집공고에 의거 영업용택시운전경력 13년 11월을 무사고운전경력기간으로 하여 개인택시운송사업면허 신청서를 접수하였으나, 피청구인은 청구인의 무사고운전경력기간을 확인함에 있어 교통사고로 인한 공소권 없음의 불기소처분을 받은 사실을 확인하고 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정(○○시 훈령 제599호) 제9조제2항의 규정에 따라 청구인의 무사고 운전경력을 12년 8월 14일로 인정하여 2003년 개인택시운송사업면허 확정자 결정에서 제외하였으며, 청구인 ○도○은 12년 11월 7일을 무사고운전경력기간으로 하여 위 신청서를 접수하였으나 피청구인은 위 불기소처분 사실을 확인하고 무사고 운전경력을 12년 4월 20일로 인정하여 2003년 개인택시운송사업면허 확정자 결정에서 제외하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다.
가 . 피청구인의 처분 경위
피청구인은 2003. 10. 27. 2003년 개인택시 신규면허를 택시운전자에게는 신청자격이 있는 신청자 중 16명의 범위내에서 발급하여 주되 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정(이하 “이 사건 사무처리규정”이라 함)에 의거하여 결정한다고 공고하였다. 한편 피청구인이 면허발급 대상자를 결정하는 데 있어 그 기준으로 하고 있는 이 사건 사무처리규정 제9조는 제1항에서 “무사고 운전기간의 산정은 지방경찰 청장이 발행한 무사고 운전경력 증명서에 의한다.”고 하고, 제2항에서는 “무사고의 범위는 인적·물적 피해가 모두 없는 것을 말하며 무혐의 및 무죄판결이 아닌 단순한 ‘공소권 무’로 처리된 경우에는 무사고로 인정하지 아니한다. 다만, 검찰청 발행 공소부제기이유서 또는 불기소처분사유서 상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우는 무사고로 한다.”라고 규정되어 있는바, 앞서 본 바와 같이, 피청구인은 청구인들이 이 사건 사무처리규정 제9조제1항에서 요구하는 지방경찰청장이 발행한 무사고 운전경력증명서를 제출함에 따라 제1,2차 심사당시에는 개인택시 신규면허 발급 대상자로 공고하였음에도 제3차 최종심사 과정에서는 당초 심사 때와는 달리 위 제1항에서 요구하는 무사고 운전경력증명서 이외의 사건처분결과 등의 자료를 수사기관에 요청하여 그 자료를 기준으로 하여 이 사건 사무처리규정 제9조제2항의 규정에 따라 무사고 운전경력을 산정하게 되었고, 이에 청구인 박○○이 1990. 11. 27. 교통사고처리특례법 위반 피의사건으로, 청구인 ○도○이 1991. 3. 15. 위 같은 법 위반 피의사건으로 각 ‘공소권 없음’ 처분을 받은 사실을 확인하여 부당하게도 청구인들에 대하여 위 ‘공소권 없음’ 처분일 이후부터 무사고 운전기간으로 산정함으로써, 결국 개인택시사업 면허기준상 위 청구인들이 택시운전자에게 발급해 주기로 한 16명 이내에 속하지 않는다는 이유로 개인택시 운송사업 면허대상자에서 탈락시켰던 것이다.
나. 이 사건 사무처리규정 제9조의 해석
1) 이 사건 사무처리규정 제9조 각 항의 적용에 관한 논리적 순서
이 사건 사무처리규정 제9조에서 규정하는 무사고 운전기간의 산정은 위 법규의 논리적 순서에 따라 적용되어야 할 것인바, 이 사건 사무처리규정 제9조제1항에서는 무사고 운전기간의 산정을 지방경찰청장이 발행한 무사고 운전경력증명서에 의하도록 함으로써 무사고 운전기간을 산정하는 기준자료가 무엇인가에 대하여 규정하고 있고, 제2항에서는 “무사고의 범위는 물적·인적 피해가 모두 없는 것을 말하며, 무혐의 및 무죄판결이 아닌 단순한 ‘공소권 무’로 처리된 경우에는 무사고로 인정하지 아니한다. 다만 검찰청 발행 공소제기 이유서 또는 불기소처분사유서 상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우는 무사고로 한다.”라고 규정함으로써 위 제2항은 논리적으로 위 제1항에서 정한 기준자료상에 나타난 ‘공소권 없음’ 처분에 대하여 무사고 운전으로 인정할 것인지 여부에 관한 해석 규정을 말한다 할 것이어서, 결국 위 각 항의 해석은 논리적으로 제1항에서는 무사고 운전을 산정하는 기준자료가 무엇인가에 대하여 규정하고 있고 제2항에서는 어디까지나 제1항의 기준자료를 터 잡아 형식적으로 ‘공소권 없음’ 처분이 있을 경우에도 실질적으로 혐의없는 것으로 판단되는 경우에는 이를 무사고 운전 으로 구제해 줄 수 있는 경우를 규정한 것이라 할 것이다.
2) 이 사건 사무처리규정 제9조제2항의 규정에 관하여
가) 규정의 취지
앞서 본 바와 같이 이 사건 사무처리규정 제9조제2항은 논리적 순서에 따라 같은조 제1항의 기준자료상 형식적으로 ‘공소권 없음’ 처분이 있을 경우라도 실질적으로 그 내용이 혐의없는 것으로 판단되는 경우에는 이를 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 경우를 규정한 것이라고 할 것이고, 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 경우가 “검찰청 발행 공소부제기 이유서 또는 불기소처분사유서상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우”를 들고 있다 할 것이다.
나) 규정의 해석
이 사건 사무처리규정 제9조제2항에서 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 “검찰청 발행 공소부제기이유서 또는 불기소처분사유서 상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우”는 어디까지나 그 문언상 “검찰청 발행의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서가 존재하고 있는 것을 전제로 한 것”이라 할 것이고, 따라서 위 조항은 교통사고가 발생한 이후 5년이 경과하지 않아 검찰청 발행의 공소부제기이유서(불기소처분사유서)가 존재하고 있는 사건에 관하여 ‘공소권 없음’ 처분이 내려진 경우에 한한다 할 것이다. 결국, 이 사건 사무처리규정 제9조제2항의 규정은 논리적으로는 위 제1항에서 정한 무사고 운전기간을 산정하는 기준자료를 터 잡아야 한다는 것과, 위 제1항의 자료상 나타난 ‘공소권 없음’ 처분에 대하여 실질적으로 혐의없는 것으로 판단되는 경우에 이를 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 경우를 규정하고 있다는 것과, 이러한 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 경우는 “검찰청 발행 공소부제기이유서 또는 불기소처분사유서상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우를 말한다 할 것이며, 비록 ‘공소권 없음’ 처분이 있다 하더라도, 교통사고 발생후 5년이 경과하여 검찰청 발행의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서가 보전되어 있지 않는 관계로 혐의없는 것을 밝힐 수 없는 경우에는 이를 무사고 운전으로 보아야한다라고 해석하여야 할 것이다.
다. 피청구인 처분의 위법·부당성
1) 피청구인은 피청구인이 청구인들에게 개인택시운송사업면허기준으로 제시한 이 사건 사무처리규정 제9조제1항 및 제2항을 재량권을 일탈한 채 위법하게 해석하여 적용함으로써 청구인들을 부당하게 개인택시 신규면허 발급대상자에서 제외하였던 것이다.
2) 즉, 이 사건 사무처리규정 제9조에서 정하는 무사고 운전기간의 산정은 위 법 조항의 논리적 순서에 따라 해석·적용되어야 할 것인바, 위 제9조제1항은 무사고 운전기간을 산정하는 기준자료가 무엇인가에 대하여 규정하고 있고, 제2항은 위 제1항에서 정한 기준자료상에 나타난 ‘공소권 없음’ 처분에 대한 해석을 말한다 할 것이고, 한편, 위 제1항에서는 무사고 운전기간을 산정하는 기준자료를 어디까지나 지방경찰청이 발행한 무사고 운전경력증명서에 의하도록 규정하고 있는 바, 청구인들이 위 제1항의 규정에 따라 제출한 지방경찰청장이 발행한 운전경력 증명서 기재상에는 피청구인이 주장하고 있는 청구인들을 개인택시 신규면허 발급대상자에서 제외할 만한 교통사고(‘공소권 없음’ 처분)가 없음에도 불구하고 피청구인은 만연히 이 사건 사무처리규정 제9조제1항에서 요구하는 이러한 운전경력증명서 이외의 자료를 기준삼아 이 사건 사무처리규정 제9조제2항을 해석·적용하여 청구인들에 대한 무사고 운전기간을 산정함으로써, 청구인들을 개인택시 신규면허 발급대상자에서 제외시킨 것은 재량권을 일탈한 지극히 위법·부당한 처분이라 할 것이다.
3) 더 나아가 가사 이 사건 사무처리규정 제9조 각항의 논리적 해석의 순서에 따르지 않은 채, 피청구인이 위 제1항에서 요구하는 운전경력증명서 이외의 자료를 기준삼아 위 제2항을 적용하여 무사고 운전기간을 산정하는 것을 받아들인다 하더라도 앞서 본 바와 같이 이 사건 사무처리규정 제9조제2항에서 무사고 운전으로 구제해 줄 수 있는 검찰청 발행 공소부제기이유서 또는 불기소처분사유서 상에 혐의가 없어 공소권무효(‘공소권 없음’)로 처분된 경우라는 것은 어디까지나 위 조항의 문언상 검찰청 발행의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서가 존재하고 있는 것을 전제로 한 것이라 할 것이고, 따라서 위 조항은 교통사고가 발생한 이후 5년이 경과하지 않아 검찰청 발행의 공소부제기이유서(불기소처분사유서)가 존재하고 있는 사건에 관하여 ‘공소권 없음’ 처분이 내려진 경우에 한하여 해석·적용되어야 할 규정인바, 피청구인이 비록 이 사건 사무처리규정 제9조 각항의 논리적 해석의 순서를 위배한 채, 이 사건 사무처리규정 제9조제1항에서 요구하는 운전경력증명서 이외의 자료를 기준삼아 무사고 운전기간을 산정하더라도 교통사고 발생후 5년이 경과하여 검찰청 발행의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서가 보전되어 있지 않는 관계로 혐의없는 것을 밝힐 수 없는 ‘공소권 없음’ 처분의 경우에는 이를 무사고 운전으로 보아야 한다라고 해석하여야 함에도 피신청인은 이를 어긴 채, 교통사고가 발생한지 무려 10년 이상이 경과 하여 검찰청 발행의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서 조차 보존되어 있지 않는 사고에까지 이러한 조항을 위법·부당하게 해석하여 청구인들에 대한 무사고 운전기간을 산정함으로써 청구인들을 개인택시 신규면허 발급대상자에서 제외시킨 것은 재량권을 일탈한 지극히 위법·부당한 처분이라 할 것이다.
4) 피청구인은 여객자동차운수사업법에 의한 개인택시운송사업 면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 행정행위로서 법령에 특별한 규정에 없는 한 재량행위이고 그 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역시 행정청의 재량에 속하는 것이기는 하지만, 위 설정된 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 있는 경우에는 재량권을 남용한 위법한 처분이 된다할 것인바,
가) “공소권 없음”에 대한 피청구인의 해석과 관련하여,
피청구인이 무사고 운전기간을 산정함에 있어 적용할 수 있는 유일한 규정은 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정 제9조제1항, 제2항으로서 위 규정을 제외하고 무사고 운전기간을 산정하는 데 있어 어떠한 재량권을 발동할 법 규정이 없는 실정으로 따라서 피청구인은 그동안 위 규정을 벗어나 해석의 여지가 남을 수 있는 관련사례에 대해서는 자체적으로 임의 해석하여 적용할 수밖에 없었고, 위 임의해석한 규정에 적용이 정당한 행정행위인지, 아니면 재량권을 남용한 위법한 처분인지에 대해서는 객관적으로 판단하여 그 여부를 가려내야 할 것이다. 피청구인은 위 규정 제9조제1항, 제2항의 규정을 절대절명의 규정으로 적용하지 않고 무사고 여부에 대한 각종 관련자료를 조회 및 조사하여 경력산정에 활용함으로써 과거 면허시부터 줄곧 사고로 인정하여 왔던 “공소권 없음” 처분을 광주지방검찰청 ○○지청 및 ○○경찰서에 범죄 및 수사경력자료 조회를 통하여 자체적으로 해석, 판단하고 있지만 피청구인의 해석은 청구인이 앞서 주장한 바대로 논리적해석에 의해 그 객관적 차이를 극명하게 노출시킨 상태이고 그 해석의 차이로 인해 이해당사자간에 엄청난 이해득실의 존재를 좌지우지할 수 있다 할 것임에도 그 어떠한 논리적, 객관적 해석없이 만연히 청구인들의 이 사건 청구가 받아들여지게 되면 그동안 자신들의 잘못된 잣대로 적용한 면허대상자에서 탈락한 운전자와의 잇따른 혼선이 일어날 것을 우려하는 마음에서 청구인들의 청구가 받아들여지면 안된다는 주장을 하고 있는 것이다.
나) 대법원 판례에 관하여,
피청구인이 제시한 대법원판례(01두8414, 01누1606)들은 지방자치단체가 제정한 개인택시운송사업면허사무처리규칙들은 재량권행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리 준칙에 불과하고, 그 규칙에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료에 의하여 개인택시운송사업면허를 받고자 하는 사람의 운전경력을 인정할 수 있다라고 판시하고 있는바, 위 객관적이고 합리적인 증거자료라 함은 어떠한 규정에 의하여 국한되어 해석될 수 있는 증거자료 뿐만 아니라, 사회통념상 어느 누가 보더라도 충분히 그 타당성을 인정할 수 있는 것이라 할 것인데, 피청구인은 이미 보존기간(교통사고 발생후 5년)이 경과하여 폐기된 청구인들에 대한 형사사건기록을 증거자료로 채택하고자 하였고, 위 형사사건에 의해 공소권 없음 처분이 되었으나 기록의 폐기로 불기소 처분사유, 공소부제기 이유 등이 존재하지 않아 사고에 대한 책임이 누구에게 있는지 불분명한 상태임에도 불구하고 굳이 광주지방검찰청 ○○지청 및 ○○경찰서에 범죄 및 수사경력자료 조회를 통하여 자체적으로 해석, 판단하여 증거자료로 삼은 것은 피청구인이 무사고 운전기간을 산정함에 있어 적용할 수 있는 유일한 규정은 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정 제9조제1항, 제2항으로서 위 규정을 제외하고 무사고 운전기간을 산정하는 데 있어 어떠한 재량권을 발동할 법 규정이 없는 실정에서 임의적 해석에 틀을 맞추기 위한 것으로서 이는 객관적, 합리적인 증거자료로서 불충분하다 할 것이다. 또한 대법원은 무사고 운전경력의 의미에 대해 무사고 운전경력이라 함은 그에 대한 처벌사실의 유무를 불구하고 운전자의 책임있는 사유에 의한 사고가 없었다는 운전경력을 말한다라고 판시하고 있는바(97누 5923), 청구인들이 행정심판청구서에서 공소권 없음 처분의 내용을 주장한 바와 같이 청구인들은 사고당시 과실없음을 증명하고자 노력하던 중, 검찰청에서는 그 진실여부를 가리지 않은 채 쌍방이 자동차종합보험에 가입해 있다고 하여 곧바로 쌍방을 공소권 없음 처분을 하였던 것으로서, 이는 청구인들의 사고에 대한 책임있는 사유가 불분명하여 처벌사실의 유무에 의해 판단할 수 있는 것이 아님에도 불구하고, 단지 청구인들에 대한 공소권 없음 처분들이 무사고 운전경력을 산정하는 데 있어 직접적인 장애사유가 되어 개인택시 신규면허 발급대상자에서 제외한 피청구인의 행정행위는 재량권을 남용한 위법한 처분행위라 할 것이다.
2. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. ○○시에서는 2003택시공급계획의 일환으로 20대의 개인택시 신 규면허 발급기준을 2003. 10. 27. 공고하고 면허대상자 결정을 여객자동차운수사업법 제5조, 동법시행규칙 제17조 및 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정에 의하도록 하여 2003. 10. 27.부터 2004. 4. 16.까지 경력조사, 사고기록조사 등 제반업무를 추진하여 58명의 신청자 가운데 사고일 다음날부터 기산하여 경력을 산정한 결과 서○○ 등 20명을 면허하였고, 청구인 박○○, ○도○등 38명을 제외하였는바 이는 그동안 추진해왔던 개인택시면허와 동일한 방식에 의거 무사고 기준을 판단하였고 적정한 절차와 요건을 이행함으로써 평등 및 신뢰보호의 원칙에 입각한 적법한 면허처분을 하였다.
나. 면허과정에서 1차심사는 청구인을 비롯한 면허 신청자가 제출한 서류에 의한 경력조사를 실시하여 2004. 1. 12. 1차 심사결과를 공고하였고 2차 심사는 사고기록에 대한 자료조회를 경찰서 및 검찰청에 의뢰하고 1차 서류심사 결과에 대한 현지 경력조사를 실시한 결과를 2004. 3. 29. 공고하였으며 사고기록에 관한 관련기관 자료조회 결과가 2004. 4. 1. 회보되어 동 회보내용(수사자료표에 의한 범죄경력자료 조회)에 따라 무사고 경력기간을 산정하고 최종 면허대상자를 확정·통보 하였다.
다. 이 사건 사무처리규정 제9조제1항에 “무사고 운전기간의 산정은 지방경찰청장이 발행한 무사고 운전경력증명서에 의한다.” 라고 규정되어 있고, 제2항에는 “무사고의 범위는 인적, 물적 피해가 모두 없는 것을 말하며 무혐의 및 무죄판결이 아닌 단순한 ‘공소권 무’로 처리된 경우에는 무사고로 인정하지 아니한다. 다만, 검찰청 발행 공소부제기 이유서, 또는 불기소 처분사유서 상에 혐의가 없어 ‘공소권 무효’(공소권 없음)로 처분된 경우는 무사고로 한다.” 라고 규정되어 있으나 제1항의 규정을 절대절명의 규정으로 적용하지 않고 무사고 여부에 대한 각종 관련 자료를 조회 및 조사하여 경력 산정에 활용함으로써 과거 면허시부터 줄곧 사고로 인정하여 왔던 ‘공소권 없음’ 처분을 광주지방검찰청○○지청 및 ○○경찰서에 범죄 및 수사경력자료 조회를 통하여 공명정대하게 경력을 산정하였다.
라.청구인이이 사건 사무처리규정 제9조제1항 규정과 같이“지방경찰청장이 발행한 무사고 운전경력증명에 의한다”라고 규정되어 있음에도 불구하고 지방경찰청장이 발행하는 무사고 경력증명서에는 사고기록이 없는데도 검찰청발행 범죄수사경력 자료 조회를 통한 ‘공소권 없음’ 처분을 사고로 인정한 것이 처분청의 재량권일탈이라고 주장하고 있으나, 2002년도 까지는 지방경찰청장이 운전경력증명서를 발급할 시는 증명발급 부서에서 도로교통법 제32조제2항에 규정된 운전면허 대장상의 사고기록과 면허대장에서 누락된 교통사고 기록을 보완하기 위해 수사국에 자체협조 의뢰하고 범죄 수사경력자료 조회를 참고하여 교통사고 기록이 확인되는 경우 이를 수기로 기재하여 발급하였으나 2002. 12. 5.자 형의실효등에관한법률제6조(범죄경력조회·수사경력조회및 회보 제한 등)의 개정 시행이후 운전경력증명서 발급을 전산으로 관리 되고 있는 운전면허대장상의 기재내용만을 기준으로 발급하고 수사자료표에 의한 범죄경력조회를 통한 추가기재를 금하도록 내부지침으로 정한 이후 ‘공소권 없음’ 등의 사고기록을 기재하지 않고 발급함에 따라 사고기록이 누락된 부분을 보완하기 위해 우리 시에서 직접 광주지방검찰청○○지청 및 ○○경찰서에 의뢰하여 범죄 수사경력자료를 활용, 사고여부를 판단하여 무사고 기준으로 삼았으며 운전경력증명에 기재되지 않고 누락되었다 하여 사고자체가 없어지는 것은 아니며 이후 개정된 형의실효등에관한법률시행령 제7조제3항제1호에는 행정관청의 인·허가, 공무원임용, 서훈, 표창 등의 결격사유를 확인하기 위하여 필요한 자료 조회요구시 회보토록 규정되어 있어 검찰청 및 경찰서에서 회보한 범죄·수사경력자료 조회에 의하여 무사고 기준을 정하고 과거 면허시 사용한 무사고 경력 산정방법과 동일한 방식 적용을 통한 형평성과 평등의 원칙에 입각하여 청구인들의 ‘공소권 없음’ 처분을 사고로 인정하여 2003년도 ○○시 개인택시신규면허 대상에서 경력 미달자로 제외하였다.
마. 청구인들은 단순히 운전경력증명서상에 기록되어 있지 않았다 하여 사고로 인정될 수 없다고 하나 객관적으로 증명할 수 있는 자료(범죄 및 수사경력자료)가 있는데도 불구하고 적용하지 않음은 재량권 남용을 물론이고 그동안의 신규면허시 동일하게 적용되어 면허대상자에서 탈락한 운전자와 비교할 때 행정행위의 평등의 원칙과 신뢰보호의 원칙에 반한다고 판단하였고, 대법원 판례(2001두8414)도 지방자치단체가 제정한 개인택시운송사업면허사무처리규칙의 법적 성질(행정청 내부의 사무처리준칙) 및 그 규칙에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 증거자료에 의하여 개인택시운송사업면허를 받고자 하는 사람의 운전경력을 인정할 수 있는지 여부에 대하여 지방자치단체가 제정한 개인택시운송사업면허사무처리규칙은 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하고, 그 규칙에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료에 의하여 개인택시운송사업면허를 받고자 하는 사람의 운전경력을 인정할 수 있다. 라고 예시하고 있고, 무사고 운전경력을 도로교통법시행규칙 제45조제3항의 자동차운전면허 대장상 최종 교통사고 기록을 기준으로 산정되어 있는 서울특별시 1991년도 개인택시면허에 관한 지침은 무사고 운전경력을 자동차 운전면허 대장의 기록을 주된 자료로 하여 산정한다는 취지이지 자동차 운전면허 대장의 기록이 절대적이고 일체의 반증이 허용되지 않는다는 취지로 이해할 수 없다는 판례가 있으며, 또 다른 판례(서울고법 2001누1606)는 지방자치단체가 제정한 개인택시운송사업면허사무처리규칙은 재량권 행사의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙에 불과하고, 그 규칙에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료에 의하여 개인택시운송사업면허를 받고자 하는 사람의 운전경력을 인정할 수 있다고 판시하여 처분청의 재량권을 남용하지 못하도록 하고 있는 사례 등을 수집하고 다양한 법률적 자문과 판례 등을 종합적으로 검토하여 적용한 결과 청구인의 경우 2003개인택시 신규면허 접수시 제출한 경찰청발행 운전경력증명서상에는 기록되지 않았으나 광주지방검찰청 ○○지청장 발행(2004. 4. 1.)범죄 및 수사 경력자료조회에“공소권 없음”사고가 기록되어 있어 동 기록 이후 시점부터 경력으로 인정한 것이다.
바. 또한 청구인 박○○은 1990. 11. 27.자, ○도○은 1991. 3. 15.자 교통사고에 대하여 고의 또는 과실이 없는 무사고로 입증이 되려면 광주지방검찰청 ○○지청장 발행 범죄 및 수사 경력 자료상 최종 처분상에“공소권 없음”이 아닌 무사고로 판단할 수 있는 다른 입증할 만한 내용이나 기술이 있어야 하나 이와 유사한 기재가 없이 단순히 “공소권 없음”으로 처분종결 되었기 때문에 이 사건 사무처리규정 제9조제2항의 규정을 적용하여 당시의 사고일자 이후부터 무사고 경력으로 인정하였으며 위 청구인들뿐만 아니라 2003면허시 신청한 자 중 10명이 동일하게 적용받아 사고로 인정되어 동 사고이후 시점부터 경력을 산정 인정받은 바 있다.
사. 이러한 검찰의 수사경력자료표에 의한 경력 산정은 ○○시뿐만 아니라 최근 개인택시 신규면허를 발급한 광주광역시 등 각 자치단체에서 동일하게 시행하고 있는 사항이며 동 청구인들 중 박○○은 2001년 개인택시 신규면허를 신청하였으나 동 사고기록 이후부터 경력 산정으로 발급대상에서 제외되었고 청구인 ○도○의 경우 2001년 발급한 운전경력증명서상에 사고로 기록되어 있음에 따라 동사고 이후 시점부터 기산한 경력미달로 2001년도 면허신청 자격조차 없어 신청하지 않은 바 있다.
아. 그럼에도 불구하고 청구인들은 검찰의“공소권 없음”처분을 “혐의 없음”의 내용으로 밝히려고 하였으나 검찰에서는 그 진실여부를 가리지 않은 채 쌍방이 자동차 보험에 가입해 있다고 하여 곧바로 쌍방을“공소권 없음”처분을 하였던 것이고, 10년이 지난 이 시점에서 검찰청 발행 공소부제기 이유서나 불기소처분 사유서가 보전되어있지 않아 밝힐 수 없다고 주장하고 있으나, 이는 당시 사고 발생과 동시에 청구인들이 검찰 등을 상대로 법적대응을 통하여 과실없음을 밝혀“혐의없음”등의 무사고를 증명할 수 있는 기록이 남도록 하여야 함에도 이는 이행하지 않고 사고의 진실을 규명할 권한이 없는 면허처분을 한 행정기관에서 적용을 잘못했다고 하는 청구인들의 주장은 변명에 불과하다.
자. 현재 각 지방자체단체마다 공소권 없음 처분 사고를 무사고로 인정하지 않는 것은 전국 공통적으로 인정되는 주지의 사실이고 고의과실이 없었다는 입증은 신청인들이 증거자료를 제시하여야 할 것임에도, 청구인들은 5년이면 기록이 삭제된다는 이유아닌 이유를 내세워 면허처분권자가 입증책임이 있는 양 오도하고 있는 것은 부당하며, 현행 개인택시 신규면허시 무사고 경력운전은 택시운전경력 12년을 넘어도 어려운 실정인바 청구인이 주장한대로 5년 이후 삭제된 자료를 증거자료로 채택할 수 없다고 한다면 모든 운전자의 최근 5년 이전의 운전경력은 증명이 불가하여 철저한 무사고 운전경력순위에 의해 면허되는 개인택시사업면허 기준이 무의미하게 되는 결론에 이르게 될 것이다.
차. 청구인이 공소권 없음 처분에 대한 해석과 관련하여 그 어떠한 논리적, 객관적 해석없이 만연히 청구인들의 청구가 받아들여지게 되면 그동안 자신들의 잘못된 잣대로 적용한 면허대상자에서 탈락한 운전자와의 잇따른 혼선이 일어날 것을 우려하는 마음에서 청구인들의 청구가 받아들여지면 안된다는 주장을 하고 있다고 하는데 대하여, 여객자동차운수사업법시행규칙 제17조의 무사고운전 경력이라 함은 처벌사실의 유무를 불문하고 운전자의 책임있는 사유에 의한 사고가 없었다는 운전경력을 말하고 운전자에게 책임있는 사고가 있으면 보험가입이나 피해자와의 합의 등으로 교통사고처리특례법에 의하여 공소권 없음(불기소) 처분이 되었더라도 이를 무사고 운전경력에 포함시킬 수 없다는 것은 개인택시면허 규칙상 불문율로 적용되고 있는 사안으로서 이러한 공소권 없음 처분 사고에 대하여 상대방의 일방적인 과실로 판명되어 무혐의 처분을 받은 사실이 기록되어 있는 증명서가 있거나 운전자의 과실이 없을 때 범죄혐의 없음이 불기소 처분사유서나 공소 부제기이유서에 명시된 경우는 무사고에 해당되도록 각 자치단체 훈령에 기록되어 있는 것은 과실없는 운전자를 구제할 목적으로 규정되었고 본인이 억울하게 사고를 당하였거나 고의 과실이 아님을 증명할 수 있는 그 어떠한 자료를 제출하면 무사고로 인정받을 것이 당연한 진리이나 청구인들은 2003개인택시 신규면허기간중 이러한 자료 등을 제출한 사실이 없으며, 공소권 없음 처분 사고에 대한 무사고 입증은 청구인 본인이 제기하여 불이익을 당하지 않도록 하여야 함에도 어떠한 입증자료 없이 피청구인이 이를 적용한 것을 위법·부당한 행정처분을 하였다고 주장하는 것은 부당하다.
카. 만일 청구인들의 청구가 받아들여져 위법·부당한 처분으로 결정되어 취소된다면 그 동안의 개인택시 신규면허시 교통사고로 인하여 탈락된 운전자와의 형평성차원에서도 부당하며 지금까지 수십년에 걸쳐 동일하게 처분된 사안의 대 변동을 초래하여 상상할 수 없는 행정상의 혼란과 불신이 야기됨은 물론 행정질서가 흔들릴 것으로 여겨짐에 따라 청구인의 이 사건 청구는 청구의 실익이 없다고 할 수 있으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령
1) 여객자동차운수사업법 제5조
2) 여객자동차운수사업법시행규칙(2004. 2. 28. 건설교통부령제394호로 개정되기 전의 것) 제17조
3) ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정 제9조, 제15조
4) 형의실효등에관한법률 제2조, 제5조, 제6조, 제8조
5) 형의실효등에관한법률시행령 제2조, 제6조의2, 제7조, 제8조, 제9조
부칙 제1항
6) 검찰사무처리규칙 제69조, 제72조
7) 교통사고처리특례법 제3조, 제4조
8) 도로교통법 제108조
9) 형법 제268조
10) 형사소송법 제258조
나. 사실의 인정
행정심판청구서, 답변서, 보충서면 등 관계서류의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 2003. 10. 27. 피청구인은 다음과 같은 내용으로 ○○시 개인택시 운송사업 면허기준 공고를 하였다.
【공고개요】
- 면허대수 : 20대(국가유공자 1, 버스운전자 2대, 사업용자당차 및 기타 운전자 1, 택시운전자 16대)
- 면허방법 : ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정에
의한 개인택시운송사업의 자격이 있는 자로서 제출서류 및 면허기준에 결격사유가 없는 자에 대해 동 규정의 면허발급 우선순위에 의하여 결정함
- 신청자격
가. ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정의 요건을 갖춘 자로서 동규정 제6조 면허발급우선순위(별표1)중 3순위 이상인 사람
나. 여객자동차운수사업법 제7조의 규정에 의한 결격사유가 없는 사람
다. 여객자동차운수사업법시행규칙 제17조의 규정에 의한 면허기준에 적합한 사람
라. 여객자동차운수사업법시행규칙 제42조의 규정에 의한 사업용자동차 운전자격을 갖춘 자
마. 면허신청공고일 현재 사업구역내에서 1년이상 주민등록을 두고 실제 거주하고 있거나 사업구역내에서 1년이상 운전경력이 있는 사람
바. 신청서 접수일 현재 여객자동차운송사업법 제26조 및 동법시행규칙 제42조 규정에 의거 사업용자동차운전자운전적성검사 기준에 적합한 사람
- 면허의 제한
가. 면허일 현재 여객자동차운송사업의 면허 또는 양도를 받아 사업을 하고 있는 사람
나. 개인택시운송사업 면허처분과 관련하여 행정심판 및 소송에 계류중인 자
- 비 고
1. 국가유공자에게는 공급대수의 5%를 별도 배정한 후 잔여대수를 면허비율에 따라 배정하되, 면허비율에 의한 산정대수 산정시 소수점 이하는 사사오입한다.
2. 구분별 면허비율에 미달한 면허 잔여대수에 대하여는 택시운전자에 우선 배정한다.
가. 상기 무사고에는 인적피해, 물적피해가 모두 없는 것을 말함
(지방경찰청장 발급 운전경력증명서의 교통사고란에 사고기록이 없어야 함, 사고기록이 있을 시는 사고 이후 경력만 인정함)
나. 표창은 운전기간중 받은 표창에 한함
- 구비서류
가. 개인택시운상사업면허신청서 1부
나. 운전경력산출내역서 1부
다. 운전경력확인서 밊 각서 1부
라. 무사고 운전경력증명서(전남지방경찰청장 발행) 1부
마. 건강진단서(국·공립병원장 발행) 1부
바. 자동차운전면허증 및 택시운전자격증 사분 각 1부
아. 사진 2매
자. 면허에 필요한 증명서류
차. 기타 면허순위를 증명하는 서류 1부
카. 이력서 1부
- 이 하 생 략 -
2) 2004. 1. 7. 피청구인은 개인택시운송사업 신규면허 신청자 신청경력 공고(1차)를 하였는바, 청구인 박○○의 무사고경력기간은 13년 11월로, 청구인 ○도○의 경우는 12년 11월 7일로 신청되어 있다.
3) 2004. 3. 29. 피청구인은 개인택시운송사업 신규면허 신청자 신청경력 공고(2차)를 하였는 바, 청구인들의 무사고운전경력의 신청과 확인은 다음의 내용으로 되어있다.
- 청구인 박○○ 무사고경력 : 신청 13년 11월 → 확인 13년 8월 18일
- 청구인 ○도○ 무사고경력 : 신청 12년 11월 7일 → 확인 12년 11월 11일
4) 광주지방검찰청 ○○지청 검사결정조회 및 전남운전면허시험장장발행의 운전경력증명서상 청구인 ○도○은 1991. 3. 15. 교통사고특례법 위반의 교통사고가 인지되어 같은 해 3. 20. ○○경찰서로부터 검찰에 송치되어 3. 28. ‘공소권없음’을 이유로 불기소처분을 받은 사실이 있고, 청구인 박○○은 1990. 11. 27. 도로교통법 위반 교통사고가 인지되어 같은해 12. 12. ○○경찰서로부터 검찰로 송치되어 같은달 22. ‘공소권없음’을 이유로 한 불기소처분을 받은 사실이 있다.
5) 2004. 4. 16. 피청구인은 2003 개인택시운송사업 신규면허 신청자 최종 인정경력 통보(3차)를 하였는바 청구인들의 무사고경력에 대한 신
청경력과 최종확인경력은 다음과 같다.
- 청구인 박○○ : 신청경력 13년 11월 → 확인경력 12년 8월 14일
- 청구인 ○도○ : 신청경력 12년 11월 7일 → 확인경력12년 4월 20일
다. 판 단
1) 여객자동차운수사업법에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리를 설정하여 주는 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없으면 재량행위이고, 그 면허를 위하여 필요한 기준을 정하는 것 또한 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 설정된 기준이 객관적으로 보아 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 볼만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이고(대법원 98두1321),
2) 또한 구 여객자동차운수사업법시행규칙(2004. 2. 28 건설교통부령 제394호로 개정되기 전의 것) 제17조 및 ○○시여객자동차운송사업개인택시면허사무처리규정(2003. 3. 10. 훈령 제599호)에서 말하는 무사고운전경력은 운전자에 대한 처벌사실의 유무에 불구하고 그의 책임있는 사유에 의한 사고가 없었다는 운전경력을 말하고, 또한 재량권행사의 기준으로 마련된 행정청내부의 사무처리 준칙이라고 할 수 있는 ○○시 훈령인 위 사무처리규정 상 무사고운전기간을 지방경찰청장이 발행한 무사고 운전경력증명서에 의하도록 하고 있다는 규정만으로 운전경력증명서의 기재내용이 절대적이고 일체의 반증이 허용되지 않는다는 취지로는 이해할 수 없고 그 규정에서 정하고 있는 서류 이외에 이에 준하는 객관적이고 합리적인 증거자료가 있다면 이에 근거하여 무사고 운전경력을 산정할 수 있다 할 것이므로, 설령 운전경력증명서 상에는 무사고로 되어 있더라도 실제 사고가 있었고, 그러한 사실이 밝혀진 경우에는 이를 개인택시운송면허 발급요건 상의 무사고로 인정할 수 없다 할 것이며,
3) 위 사무처리규정에서 제시하는 무사고 운전경력의 인정기준에 의하면 단순한 “공소권없음”으로 처리된 경우에는 무사고 운전으로 인정하지 않고 다만, 검찰청발행 공소부제기이유서 또는 불기소처분사유서 상에 “혐의가 없어 ‘공소권없음’”으로 처분된 경우는 무사고로 인정한다고 되어 있는데 무사고 운전경력의 인정에 관한 위 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 않는 이상 이에 기하여 무사고 운전경력을 산정한 것을 위법하다고 할 수는 없고, 나아가 개인택시운송사업면허는 수익적 행정행위로서의 성질을 가지고 있고 이러한 수익적 행정행위의 발급요건을 구성하는 사실에 대하여는 행정행위의 발급을 주장하는 상대방인 청구인이 그 입증책임을 부담한다고 할 것이므로 개인택시운송사업면허의 발급요건으로서의 무사고 운전경력에 관하여는 청구인에게 입증책임이 있다고 할 것인바,
4) 살피건대, 청구인 ○도○은 1991. 3. 15. 교통사고처리특례법 위반죄에 해당하는 교통사고를 일으키고 같은해 3. 28. 공소권없음의 불기소처분을 받은 사실이 있고, 청구인 박○○은 1990. 11. 27. 도로교통법 위반죄에 해당하는 교통사고를 일으키고 같은해 12. 22. 공소권없음의 불기소처분을 받은 사실이 있음을 인정할 수 있고, 위 교통사고가 청구인의 귀책사유에 기인하지 않았다고 인정할 만한 아무런 자료가 없는 이 사건에 있어서, 피청구인이 교통사고 조회결과에 따라서 청구인들이 교통사고처리특례법 및 도로교통법 위반에 해당하는 교통사고를 낸 후 “공소권없음”의 불기소처분을 받은 사실을 확인하고 청구인들이 위 사무처리규정에서 정한 무사고운전경력 기간을 그 이후로 산정하여 이 사건 처분을 한 것은 정당하고
5) 다음으로 청구인들의 주장 중 청구인들에 대한 검사의 공소권없음으로 인한 불기소처분 후 각 10년 이상의 오랜기간이 경과하여 현재로서는 검사의 공소부제기이유서나 불기소처분사유서가 존재하지 아니하므로 공소권없음이 혐의없음으로 인정될 가능성이 사실상 불가능해진 점은 수긍할 수 있으나 이에 터잡아 청구인들에 대한 공소권없음 처분이 곧 무사고로 인정되어야 함을 주장하는 것은 타당하다고 할 수 없는바, 대다수 운전자들의 경우 교통사고 기록이 남겨지면 곧 그때까지의 무사고 운전경력이 소멸될 가능성이 높아 개인택시운송면허발급을 받고자 하는 경우 가능한 한 운전경력증명서상 교통사고 기록을 남기지 않고 해결하고 있고, 혐의없음이 입증되지 않은 단순한 공소권 없음으로 인한 불기소처분은 무사고운전경력으로 인정하지 아니한 것은 비단 피청구인의 경우뿐 아니라 전국의 모든 지방자치단체들이 동일한 기준을 갖고 처리해 오고 있다는 점 등을 종합하여 보면 피청구인의 이 사건 처분에 재량권을 일탈하였거나 남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인들의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.