공유수면점·사용허가불허처분 취소청구
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카테고리
어린이집
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작성일
2005.02.27
이 유
(2004-55, 공유수면점·사용허가불허처분 취소청구)
1. 사건개요
청구인 (주)신○광업(대표 홍○○)은 2003. 8. 6. ○○군 ○○면 ○○리 장도지선 하○지적 제12호에 설정된 규사 광업권을 소유권 이전등록한 후 2004. 1. 공유수면점·사용허가권을 사인간의 거래로 최○길로부터 양도 받아 같은해 3. 3. 규사채취를 목적으로 한 공유수면점·사용허가 신청을 하였으나, 피청구인은 같은해 4. 20. 위 신청에 대하여 공유수면관리법에 의거 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용도모를 위해 1989. 이후 계속된 규사 및 골재채취로 인한 해저지형의 변동, 연안침식과 해안선의 유실 등 해양환경 파괴를 예방하고 해양생태계의 파괴로 인한 김양식장 생산량 감소, 해저퇴적물에 사는 어족 및 어패류 감소 등 수산자원 보호를 위하여 위 신청에 대하여 불허가 처분을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 신청해역의 해저지형은 수심이 15m에서 30m로 깊어지는 등 지난 10년간 급격한 변화가 있었고 많은 골재 및 규사가 없어져 주변의 김 양식장 생산성 저하와 해저 퇴적물에 사는 어족 감소를 호소하는 주민들의 진정이 발생되고 있어 어민과 주민의 협의가 필요하다는 데 대하여
1) 청구인은 신청지역의 어민의 동의를 받아 인증서까지 제출하였으며 동 신청지역의 해저수심의 변동이 있었던 것은 사실이나 대부분은 서해안의 대규모 간척사업으로 인한 해류 및 조류의 흐름에 따른 퇴적물의 이동 등에 기인한 자연적인 현상이며 골재 채취로 인하여 수심이 15m정도나 깊어진다는 것은 이해할 수 없는 일이며,
2) 또한 본 사업은 면적 20,000㎡의 해역에서 규사 30,000㎥(톤)을 1년간 채취하는 소규모의 규사채광 사업이고 골재 및 규사가 없어지는 것과 김 양식장과는 관계가 없으며 주변의 어업권 역시 가장 가까운 어업권이 신○양식 10202호이나 약 1.5km 이격 되어있어 영향권 밖으로 볼 수 있고
3) 해저 퇴적물에 사는 어족자원에 관하여는 인근해역에 서식하는 저서생물은 생물상이 빈약하나 주로 환형동물인 다모류이며 그 외 연체동물, 절지동물 등으로 어족 자원이라 할 수 없는 종들이며 사업자체가 소규모이고 공사 시 해역이용 협의서에 제시한 해양환경 및 생태계에 대한 저감방안을 특별히 잘 준수하면 저서생태계에 미치는 악영향을 최소화 할 수 있을 것이다.
나. 피청구인은 막대한 양의 골재 및 규사채취로 해저지형의 변동, 해수유동 양상의 변화 및 이로 인한 해저퇴적물의 이동경로 변동 등 주변지형의 변화가 예상됨과 동시에 계속 채취되는 골재량에 따른 해양오염 및 연안침식 등이 진행되고 있으므로 이에 대한 대책이 필요하다는데 대하여
1) 본 사업은 골재 채취가 아닌 규사 채취사업이므로 규모가 골재채취사업에 비하여 대규모의 채취라 할 수 없으므로 해저지형은 한정된 지역에서 경미하게 변할 수 있으나 해수유동 양상이나 해저퇴적물의 경로변동, 해양오염, 연안침식등 대규모 간척 사업 내지는 해양 토목 사업시 발생하는 영향들이 발생하지는 않을 것이며,
2) 이중 해양오염 문제는 해역이용협의요청서에서 기술한 바 부유물질로 인한 악영향도 사업지구로부터 500m이상 이격 되면 원 발생량의 85.7％정도가 감소되는 급격한 변화를 보이므로 환경영향저감방안을 잘 준수하면 악영향을 최소화할 수 있을 것이며
3) 피청구인의 채취작업으로 인한 해저퇴적물의 재부유는 이 해역에서 서식하는 어패류의 호흡장애 및 어족자원의 도피 등 유용생산 생물의 자원량에도 큰 영향을 줄 것으로 사료된다는 데 대하여 청구인은 사업지구에서 가장 가까운 양식장은 약 1.5km 이격된 신○양식 10202호로 김 양식장이며 사업지구 인근에 서식하는 어패류 등의 작업으로 인한 부유 물질에 의해 일부 악영향이 예상되나 해역이용협의요청서에 제시한데로 채취지역을 여러 소구역으로 나누어서 흡입 채취하여 단락류나 편류를 감소시켜 부유물질의 침전효과를 크게 하는 등의 조치를 취하면 이러한 악영향을 최소화 할 수 있을 것이다.
다. 피청구인은 빠른 조류로 인하여 30,000㎥의 규사채취량은 20km정도까지 인접 해안선 침식과 인접양식장에 영향을 미칠 우려가 있으므로 해안관찰이 필요하고 피해 발생시 복구대책이 필요하며 특히 수심이 15m 이상이어서 조류나 파량의 전파 속도가 수심이 15m일 경우보다 2배가량 빨라졌을 것으로 추정된다는데 대하여 청구인은 사업지구의 인근해역의 유속은 시간당 4.6km～4.7km정도로 빠른 편이기는 하나 본 사업으로 인하여 인근해안선이나 인근 양식장 등에 미치는 영향을 알아보기 위하여 시행한 수치모형실험(오염물 확산실험 : SS)결과 주조류 방향에서 500m 이격된 지점에서의 부유물질량 감소율이 85.7％ 정도이며 3km에서는 94.4％로 거의 소멸하는 특성을 보였으며 또한, 부유물질 발생량이 예측치보다 10배 이상 증가한다 할지라도 최대부유물질 발생량은 0.231나타나 규사채취로 인한 부유물질 농도증가는 미량일 것으로 분석되었다.
라. 피청구인은 한국지질자원연구원 2002년 조사에 의하면 신청해역의 퇴적물이 사질자갈로 되어 있어 양질의 규사채광은 어려울 것으로 예상되고 부존되어 있는 해사가 규사로 사용이 가능한 양질인지 확인이 필요하다는 데 대하여 청구인은 한국 자원연구소(1996)의 한국대륙붕 해저지질도 자료에 의하면 본 사업지구는 0～1Φ(0.5mm～1mm) 콜스샌드(cols sand - 조립질 : 굵은 모래)인 것으로 조사되었고 당사 소속 선박의 채취시 모래로 조사 되었으며 한국자원연구소 2002. 12. 골재편 제Ⅱ권 골재자원 부존량 조사 및 물질 조사서에 의하면 본 사업 지구 주변에 부존하는 바다 골재는 조립질 내지 세립질 모래의 추정매장량이 39,629,400㎥이며 이중 개발 가능량은 17,039,200㎥라고 조사되었다.
마. 피청구인은 협의 요청서에 가장 기본이 되는 수질조사는 단 한번의 조사결과를 이용하였는바 연안환경은 수시로 변동하고 계절별 수질 및 환경이 변동하고 있으므로 단 한번의 조사로 지역의 환경을 대변하기에는 어려움이 많다고 생각된다고 하는데 대하여, 청구인은 해역이용협의 요청서 31쪽에 의하면 본 보고서는 기조사된 대행 기관의 3년간 자료를 이용하였으며 계절별 조사는 하지 않았으나 본 조사상의 중점 평가 항목이 부유물질 확산과 해양 생태계 등이므로 수질 자료 중에서는 부유물질을 중점항목으로 이용하였다.
바. 피청구인은 규사채취는 채취예정지역의 골재유입량과 유출량에 대한 정확한 조사와 바다 골재 채취에 따른 해양 생태계에 미치는 영향 등을 종합적으로 조사해본 후 본 해역의 규사채취허가 여부를 검토 처리 하여야 할 사안이라고 사료된다고 하는데 대하여, 청구인은 해역 이용 협의 요청서의 내용대로 사업시행시 적절한 저감방안을 준수하고 공사 시행방법 등의 적절한 조정을 한 후 공사를 시행하면 환경에의 악영향을 최소화 할 수 있을 것이다.
사. 피청구인의 불허사유 중 어민과의 관계에 대하여
청구인은 당초 신청시 사업지구로부터 광범위한 지역까지 하○도 지적 12호 전역인 280㏊에 대하여 2004 제592호로 ○○군 ○○면 마○도 어촌계 임시총회 의사록까지 인증서(동의서)를 첨부하였음에도 어민이 아닌 주민까지 협의가 필요하다고 불허 처분 사유로 들고 있는 것은 부당하다.
아. 이에 더하여 청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
1) 피청구인이 제출한 ○○군 관내 규사채취허가 내용은 기존업자에관한 사항으로 청구인과 관련이 없다.
2) 광업권자는 광업법상 소정의 채굴제한 등 특별한 사유가 없는 한 인가된 채광구역 내에서 등록된 광물을 채굴하여 자유롭게 처분할 수 있고 또한 동일 광상중 부존하는 다른 광물이나 골재를 부수적으로 채굴, 채취할 수 있고 특히 하○지적 제11호 하○지적 제12호 규사채취중단취소 사건에 대하여 광주지방법원과 1996. 7. 22. 광주고등법원(제2특 별부) 1997. 6. 13. 대법원에서 청구외 임○규, 최○길이 전라남도 지사를 상대로 규사채취 중단사건에 대하여 소송을 제기하여 승소한 사실이 있으나 피청구인은 이러한 소송사실이나 판례를 완전히 무시하고 있다.
3) 특히 피청구인은 관내 연안해역에 대한 환경영향평가를 함으로서 연안어족과 저층어족들의 생태, 김 양식, 구획어업자(실뱀장어 안강망)들의 생산량의 감소 등을 과학적, 생물학적으로 정확한 분석을 하여 분석 결과에 따른 대책과 사업방법들을 시행하여야 한다.
4) ○○군 ○○면 팽○ 및 마○지선에 있는 어민들에 대하여는 청구인이 제출한 ○○면 팽○리 어촌계 임시총회 의사록과 동의서와 ○○면 마○도 어촌계 임시총회 의사록과 동의서, 인증서를 살펴보면, 위와 같이 5㎞~20㎞ 주변 어민들의 동의를 받아 인증서(공증)를 작성하여 제출한 사실이 있는데, 피청구인이 어민들의 생산량 및 어족감소를 주장함은 모순이다.
5) 공유수면 점·사용허가는 매년 피청구인 허가를 받도록 규정을 만들어 시행을 하고 있으며, 기존광구업자는 1994년 1995년을 제외하고는 2002. 4. 30.까지는 매년 20,000㎡의 극히 작은 규모로 허가를 받아 규사채취사업을 하였다.
6) 황해바다 표층에 깔려 있는 골재(규사)는 중국 요동반도와 중국 황하강 유역에서 표층해류가 흐르면서 퇴적되는 모래층이므로 규사채취로 인한 해안침식을 주장하는 피청구인의 판단은 그릇된 것이다.
7) 한국지질자원연구원 바다골재편 2권 385쪽～388쪽에 전남 신○군 및 진○군일대해역의 도서 지질조사에 의하면 지형적으로 “침강해안”의 특징인 리아스식 해안으로 발달되어 해안선은 극히 만곡이 심하며 또한 많은 크고 작은 섬들로 형성되어 있으며 해남군 화원면(청구인의 하○ 12호 지역)일대 암석들은 비교적 풍화를 많이 받아 쉽게 분쇄되어 다량의 쇄설성 퇴적물을 형성하고 있으며, 이들은 주로 하천에 의하여 운반되어 서해로 유입되고 있으며, 또한 도서지역은 풍화작용과 침식작용 등으로 인한 해안에 퇴적되기도 한다고 지적하고 있다.
8) 피청구인은 청구인이 ○○군 ○○면 ○○리 하○지적 12호에서 규사채취를 목적으로 한 공유수면 점·사용허가신청 대한 허가불허 처분을 하면서 해양수산부 및 ○○지방해양수산청에서 제출한 ○○군 해역이용협의요청 관련 전문가 의견하달 및 공유수면사용 점·사용허가 신청관련 협의회신에 의하면, 본 협의 요청서에서 가장기본이 되는 수질조사는 단 한번의 조사결과를 이용하였는바, 연안환경은 수시로 변동하고 계절별 수질 및 환경이 변동하고 있으므로 단한번의 조사로 지역의 환경을 대변하기는 어려움이 많다고 생각되며,
9) 위 협의회신에서 규사채취는 채취 예정지역의 골재유입량과 유출량에 대한 정확한 조사와 바다골재채취에 따른 해양생태계에 미치는 영향 등을 종합적으로 조사한 후 본 해역의 규사채취허가여부를 검토처리 하여야 할 사안이라고 회신하고 있고, ○○군 해양환경소장은 공유수면사용 점·사용허가 신청에 따른 협의 재 통보 공문에서 인근어장피해여부에 대해 김 양식장등의 간접피해가 발생우려 된다고 회신하였으며, ○○군 ○○면에서는 공유수면사용 점·사용허가 신청에 대한 의견서 제출 공문에 의하면 어업인의 소득감소가 예상되고, 팽○ 및 마○ 어촌계 어업인의 규사(골재)채취불가 의견이 있으므로 충분히 검토 후 처리함이 타당하다고 의견을 제시 하고 있고, 또한 신안군 담당 부서의 현지출장복명서에 의하면 향후 현지의 환경생태계의 변화 등 입증할 자료를 확보하고 그 결과에 따라 객관적이고 타당한 조치가 이루어 져야한다는 출장 조사자의 의견이 있었음에도 피청구인은 이에 대한 충분한 검토나, 청구인이 제출한 해역이용협의요청서에 따른 근거 있는 실사는 전혀 하지 않고, 막연히 수심이 30m이고, 신청해역의 퇴적물이 “사질자갈”로 되어있다고 주장하는 등 청구인의 규사광구의 수심에 대한 실사 확인절차등도 없이 일방적으로 추상적인 판단을 하여 이를 근거로 불허 처분을 하였는바, 피청구인이 행정처분에 앞서 조사한 관련기관 및 부서의 회신내용 및 출장복명서, 법원 판례, 타군의 허가 사례 등을 참고하여 이 신청 건을 처리함이 정당할 것임에도 이를 고려하지 않았다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인이 2004. 3. 3. 우리 군에 접수한 ○○군 ○○면 ○○리 하○지적12호에서 규사채취를 목적으로 한 공유수면 점·사용허가 신청에 대하여 2004. 4. 20. 공유수면관리법 제1조의 취지상 공익목적에 적합하지 아니하여 공유수면 점·사용허가 불허가 처리 통보를 하였다.
나. 처분청의 불허처분에 대해 위법·부당한 행정행위라는 주장에 대하여
1) ○○군은 1989.부터 2001.까지 관내 해상에서 규사채취의 목적으로 공유수면점·사용허가를 하여 2,887,612㎡의 면적에서 규사채취가 이루어 져 왔으며, 청구인이 신청한 ○○군 ○○면 팽○리 하○지적 12호에서는 1993. 7. 24.부터 2002. 4. 30.까지 총7건으로 740,000㎡의 면적에 대해서 공유수면 점·사용허가를 하여 지속적인 규사채취가 이루어진 결과로 연안어족의 산란장과 서식지가 파괴되어 각종 저층어류가 고갈상태에까지 이르렀고,
2) ○○면 팽○ 및 마○지선에 있는 해조류 양식 어업인의 주요 소득원인 김양식과 구획어업자(실뱀장어 안강망)들도 생산량의 감소로써 어려움에 처한 실정이며, ○○면 마○도 해안의 유실정도는 1.5m 이상이 침식되어 그 피해의 정도가 심각한 상태로 수차례의 언론보도와 주민·환경단체 등의 허가 불허를 요구하는 진정 및 성명서 발표가 있었으며,
3) 또한 한국지질자원연구원의 2002년 조사에 의하면 신청해역의 퇴적물이 사질자갈로 되어있어 양질의 규사 채광은 어려울 것으로 예상된다는 결과 등 이러한 현실의 결과를 종합 분석하여보면 청구인이 신청한 규사채광관련 공유수면 점·사용허가 신청 건은 공유수면관리법 제1조(목적)의 규정에 의한 공유수면의 적절한 보호와 공공복리 증진에 적합하지 않을 뿐만 아니라 공익을 해할 우려가 있다고 판단되어 불허 처분한 것은 정당하다고 판단되고,
4) 채광계획불인가처분취소 판례(대법원 선고2001두151)를 살펴보면
가) 채광계획이 중대한 공익에 배치된다고 할 때에 인가를 거부할 수 있고, 채광계획을 불인가 하는 경우에는 정당한 사유가 제시되어야 하며 자의적으로 불인가를 하여서는 아니 될 것이므로 채광계획인가는 기속재량행위에 속하는 것으로 보아야 할 것이나,
나) 구 광업법(1999. 2. 8 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제47조제2항제5호에 의하여 채광계획인가를 받으면 공유수면점·사용허가를 받는 것으로 의제되고, 이 공유수면 점용허가는 공유수면 관리청이 공공 위해의 예방과 공공복리의 증진에 기여함에 정당하다고 인정하는 경우에 그 자유재량에 의하여 허가의 여부를 결정하여야 할 것이므로, 공유수면 점용허가를 필요로 하는 채광계획 인가신청에 대하여도, 공유수면 관리청이 재량적 판단에 의하여 공유수면 점용을 허가 여부를 결정할 수 있고, 그 결과 공유수면 점용을 허용하지 않기로 결정하였다면, 채광계획 인가관청은 이를 사유로 하여 채광계획을 인가하지 아니할 수 있는 것이다.
다. 해양오염방지법상 위법·부당한 행정처분이라는 주장에 대하여
1) 국립해양조사원 발행 해도의 1992년과 2003년의 수심비교를 살펴보면 청구인의 신청해역 수심편차가 약 15m이상 깊어진 것을 알 수가 있으며, 동지역에서 많은 양의 규사와 골재가 채취되었다는 것을 증명해주고 있으며,
2) 바닷속의 사퇴는 육지부의 사구에서 해변으로 연결되는 자연순환시스템으로서 이러한 사퇴의 변화는 연안시스템을 파괴하여 연안침식으로 이어지고 있는 실정이며, 청구인은 20,000㎡의 해역에서 규사 30,000㎥톤을 1년간 채취하는 소규모의 규사채광 사업이라 하였는데 동 지역에서는 과거 10여간 740,000㎡의 공유수면 점·사용허가를 하여 규사가 채취되어왔던 지역으로 환경·교통·재해등에관한영향평가법시행령 별표1의 규정에 의한다면 환경영향평가를 받아야 하나 사업자를 변경 후 동일사업자가 아니라는 이유만으로 환경영향 평가 대상에서 제외되었다.
라. 공유수면관리법의 목적은 공유수면의 보전·이용 및 관리에 관하여 필요한 사항을 규정하여 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용을 도모함으로써 공공복리 증진에 이바지함을 목적으로 하고 있어 이를 살펴 보면,
1) 바다모래는 심해의 망간단괴와 더불어 재생 불가능 자원으로서 골재 또는 광물자원인 규사원료의 공급 등의 중요성도 있겠지만 해양의 바닥을 이용하는 생물에게는 서식처를 제공해 주는 기질로서 더 중요할 것으로 판단되며, 규사채취시 샌드펌프를 통하여 흡입하는 방식으로 채취시 해저생태계를 교란시키고 해저지질을 이동시킴으로서 해저에 있는 해양생물의 산란 및 활착을 어렵게 하는 등 해양생태계의 균형을 파괴할 위험성이 크고,
2) 한번 파괴된 환경은 그 회복에 막대한 시간과 비용이 소요되는 점을 고려하여 보면 불허가처분에 의하여 달성하려는 해양생태계의 보존이라는 공익이 불허가처분으로 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 중요한 경우에 해당한다고 할 것이므로 불허가처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법한 처분이라고 할 수 없다고 하겠으며,
3) 공유수면 점·사용허가에 대한 불허가 처분은 위와 같은 적법성을 감안하여 내려진 재량행위에 해당하므로 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
마. 이에 더하여 피청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
1) 환경·교통·재해등에관한영향평가법시행령 별표1에서 보면 해안에서 광업법에 의한 광물을 채취하는 경우로서 광업법 제15조의 규정에 의한 광구의 단위구역당 광물채취면적이 강원도 및 경상북도의 경우 2만㎡ 이상, 그 밖의 지역의 경우 3만㎡ 이상인 경우 환경영향평가를 받아야 하는데, 하○지적 12호는 지금까지의 허가 면적이 환경영향평가 범위를 휠씬 초과하였는데도 사업자간의 양도양수를 되풀이 하는 방법으로 환경영향평가를 받지 않는 실정이며,
2) 한국지질자원연구원의 2002년 조사결과에 의하면 청구인의 신청해역인 하○지적 12호의 해저 퇴적물이 사질자갈로 되어있다는 발표가 있었으며 동 해역에서 양질의 규사채광은 어려울 것이라는 예측과 부존되어 있는 해사가 규사로 사용이 가능한 양질인지를 확인해볼 필요가 있다는 의견을 제시하였고,
3) 청구인은 한국지질자원연구원의 2002년 12월 발표한 『석재·골재자원 부존조사 및 품질관리기술 연구』의 결과를 마치 청구인의 신청해역 해저에 양질의 모래나 규사가 유입되어 쌓여가는 것으로 오인 해석하고 있으나 동 연구 자료에는 전혀 그런 부분에 대하여 언급하고 있지 않으며,
4) ○○면과 마○도 해안가 등은 과거 인근 해상에서의 엄청난 양의 골재와 규사채취로 인하여 실제로 해안선이 1.5 ～ 2.0m 이상이 침식되어 있었고, 그 실태는 심각한 상태였으며, ○○면 인근 주민들도 마○도 해역에서의 골재 및 규사 채취가 해안가 침식의 주 원인이라고 주장하고 있다.
5) 하○지적 12호의 해역 수심에 대하여
┌ 골재 및 규사채취 허가전 1990년 이전 평균수심 : 약 20m
└ 골재 및 규사채취 허가후 2004년 현재 평균수심 : 약 27m
국립해양조사원 발행 해도의 1992년과 2003년의 수심을 비교해보면 쉽게 알 수 있는 것처럼 동 해상에서는 과거 많은 양의 골재 및 규사가 채취되었다는 결과이므로
6) 골재채취허가는 이른바 수익적 행정행위로 골재채취법이 그 허가요건을 규정하고 있지 아니하므로 그 허가여부에 관한 판단은 행정청의 재량에 속하므로 허가관청은 허가신청지의 현황, 위치, 주위의 상황 등을 고려하여 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정할 때에는 허가를 거부할 수 있다고 할 것이며
7) 골재 및 규사채취로 인한 해양생태계의 균형파괴 및 오염방지라는
공익이 골재파동으로 인한 사회적 손실에 비해 결코 작다고 할 수 없고 골재공급의 부족은 재활용골재 이용의 확대 등 환경파괴 위험이 적은 여타 수단에 의해 일부 해소가 가능한 점을 고려해 볼 때 공유수면점·사용허가에 대한 불허가처분은 위와 같은 적법성을 감안하여 내려진 재량행위에 해당하므로 원고의 청구는 이유 없다고 인정되므로 마땅히 기각 되어야 할 것이다.
8) 청구인은 신청해역인 하○지적12호의 20㎢(2ha) 해역에서 규사를 채광하기 위하여 인근 20㎞ 주변의 어민 및 어업종사자들에게 동의서를 받아 변호사의 공증까지 받았다고 주장하고 있으나, 청구인과 ○○면 팽○리 어촌계(어촌계장 천○구)와 약정했던 약정서 제1항을 보면『최○길 사업장 하○지적 11, 12 광구에서 모래 및 규사채취 작업시 가피해가 예상됨에 따라 팽○리 어촌계에 가피해예상금을 계약일로부터 5년 동안 일금사천육백만원으로 계약한다』라고 되어 있는데, 이것은 청구인도 신청해역에서의 규사 및 골재채취가 해양환경파괴와 어족자원의 감소 및 고갈로 이어진다는 사실을 이미 인지하고 있었으며 공유수면점·사용허가 신청서의 첨부서류인 권리자동의서를 첨부하기 위하여 어촌계에 어업손실보상금조의 많은 거금을 들여 어업인들의 동의를 매수하였다고 판단된다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령
1) 공유수면관리법 제1조, 제5조, 제6조, 제7조, 제14조
2) 공유수면관리법시행령 제3조, 제6조, 제9조, 제11조
3) 공유수면관리법시행규칙 제2조
나. 사실의 인정
광업원부, 공유수면점·사용허가신청서, 동 허가신청에 따른 협의 재 통보 및 ○○면 의견서, ○○군 해역이용협의 요청관련 전문가 의견, 동
허가신청에 따른 협의 회신(○○지방해양수산청장), 군정조정위원회 심의
결과, 동 허가신청 처리결과 통보, 관련 언론보도 등 각 사본, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구인은 청구인이 2001. 6. 22. ○○군 ○○면 팽○리 장도지선 하○지적 제12호에 설정한 규사 광업권에 대하여 2003. 8. 6. (주)신○광업 명의로 소유권이전등록한 후 2004. 1월 청구 외 최○길로부터 공유수면점·사용허가권을 양도 받아 같은 해 3. 3. ○○군 ○○면 팽○리 하○지적 12호에서 규사채취를 목적으로 한 공유수면점·사용허가 신청을 하였다.
2) 2004. 4. 2. 해양수산부장관이 목○지방해양수산청장에게 통보한 ○○군 해역이용협의 요청관련 전문가 의견 에서 신청해역의 해저지형 변화로 지난 10년간 수심이 15m에서 30m로 깊어지고 많은 골재 및 규사도 없어졌으며, 주변의 김양식장 생산성 저하와 어족감소로 어민· 주민과 협의가 필요하고, 한국지질자원연구원 2002년 조사에 의하면 신청해역의 퇴적물이 사질자갈로 되어 있어 양질의 규사채광은 어려우므로 부존 해사가 규사로 사용가능한 양질인지 확인이 필요하며, 빠른 조류로 인하여 30,000㎥의 규사채취량은 20km정도까지 인접 해안선 침식과 인접 양식장에 영향을 미칠 우려가 있으므로 해안 관찰이 필요하며 피해 발생시 복구대책이 필요하다는 의견을 제시하였다.
3) 2004. 4. 7. 목○지방해양수산청장이 피청구인에게 회신한 공유수면점·사용허가 신청에 따른 협의에서 다음과 같은 내용으로 의견을 회신하였다.
가) 신청해역의 해저지형은 수심이 15m에서 30m로 깊어지는 등 지난 10년간 급격한 변화가 있었고 많은 골재 및 규사가 없어져 주변의 김 양식장 생산성 저하와 해저 퇴적물에 사는 어족 감소를 호소하는 주민들의 진정이 발생되고 있어 어민과 주민의 협의가 필요하고,
나) 막대한 양의 골재 및 규사채취로 해저지형의 변동, 해수유동 양상의 변화 및 이로 인한 해저퇴적물의 이동경로 변동 등 주변지형의 변화가 예상됨과 동시에 계속되는 골재채취량에 따른 해양오염 및 연안침식 등이 진행되고 있으므로 이에 대한 대책이 필요하며,
다) 채취작업으로 인한 해저퇴적물의 재부유는 이 해역에서 서식하는 어패류의 호흡장애 및 어족자원의 도피 등 유용생산 생물의 자원량에도 큰 영향을 줄 것으로 사료되며, 빠른 조류로 인하여 30,000㎥의 규사채취량은 20km정도까지 인접 해안선 침식과 인접양식장에 영향을 미칠 우려가 있으므로 해안관찰이 필요하고 피해 발생시 복구대책이 필요하며, 특히, 수심이 15m 이상이어서 조류나 파량의 전파 속도가 수심이 15m일 경우보다 2배가량 빨라졌을 것으로 사료된다.
라) 한국지질자원연구원 2002년 조사에 의하면 신청해역의 퇴적물이 사질자갈로 되어 있어 양질의 규사채광은 어려울 것으로 예상되고 부존되어 있는 해사가 규사로 사용이 가능한 양질인지 확인 필요할 것이며,
마) 협의 요청서에 가장 기본이 되는 수질조사는 단 한번의 조사결과를 이용하였는바 연안환경은 수시로 변동하고 계절별 수질 및 환경이 변동하고 있으므로 단 한번의 조사로 지역의 환경을 대변하기에는 어려움이 많다고 생각되고,
바) 규사채취는 채취예정지역의 골재유입량과 유출량에 대한 정확한 조사와 바다 골재 채취에 따른 해양 생태계에 미치는 영향 등을 종합적으로 조사해본 후 본 해역의 규사채취허가 여부를 검토 처리 하여야 할 사안이라고 사료된다는 의견을 제시하였다.
4) 2004. 4. 19. 군정조정위원회에서 규사(광물)채취에 따른 공유수면 점·사용허가 결정의 건을 심의하여 불허가처분하기로 결정하였다.
5) 위 결정에 따라 피청구인은 2004. 4. 20. 공유수면관리법에 의거 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용도모를 위해 1989년 이후 계속된 규사 및 골재채취로 인한 해저지형의 변동, 연안침식과 해안선의 유실 등 해양환경 파괴 예방과, 해양생태계의 파괴로 인한 김양식장 생산량 감소, 해저퇴적물에 사는 어족 및 어패류 감소 등 수산자원 보호를 위한다는 사유로 청구인의 공유수면점·사용허가신청을 불허가 처분하였다.
다. 판 단
1) 공유수면관리법 제1조는 “공유수면의 보전ㆍ이용 및 관리에 관하여 필요한 사항을 규정하여 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용을 도모함으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.”고 규정하면서 같은법 제5조제1항제6호에서는 공유수면에서 토석ㆍ모래 또는 자갈을 채취하거나 식물을 재배 또는 채벌하는 행위를 하고자 하는 자는 관리청으로부터 점·사용허가를 받도록 규정하고 있고 같은 법 제5조제3항에서는 관리청이 위와 같은 공유수면 점·사용허가를 하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관계 행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있고,
2) 공유수면점·사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대판 2004. 5. 28. 2002두5016)할 것 인바,
3) 피청구인의 공유수면 점·사용허가는 공공복리 증진을 위한 중대한
공익상의 필요에 의해 제한될 수밖에 없는 행위로서 청구인이 신청한
○○군 ○○면 팽○리 하○지적 12호에서는 1993. 7. 24.부터 2002. 4. 30.까지 공유수면점·사용허가를 통하여 총7건 740,000㎡의 면적에서 지속적인 규사채취가 이루어진 결과 연안어족의 산란장과 서식지가 파괴되어 각종 저층어류가 고갈상태에까지 이르게 된 점, ○○면 팽○ 및 마○지선에 있는 해조류 양식 어업인의 주요 소득원인 김양식과 구획어업자(실뱀장어 안강망)들도 생산량의 감소로써 어려움을 겪고 있는 점, ○○면 마○도 해안이 1.5m 이상 유실되거나 침식되는 피해를 입고 있으며, 위와 같은 사실로 인하여 수차례의 언론보도와 주민·환경단체 등의 허가 불허를 요구하는 진정 및 성명서 발표가 있었던 점, 또한 한국지질자원연구원의 2002년 조사에 의하면 신청해역의 퇴적물이 사질자갈로 되어있어 양질의 규사 채광은 어려울 것으로 예상된다는 전문 의견 등을 종합 분석하여보면 청구인이 신청한 규사채광관련 공유수면 점·사용허가 신청 건은 공유수면의 적절한 보호와 공공복리 증진에 적합하지 않을 뿐만 아니라 공익을 해할 우려가 있다고 판단하였고 피청구인은 이 사건 처분뿐만 아니라 2002. 8. 15. 이후에 접수된 다른 공유수면점·사용허가 신청 건들에 대해서도 일관되게 공익적 사유로 불허가 처분하였던 점 등에 비추어 공유수면을 적정하게 관리하여야 할 의무가 있는 피청구인이 공익상의 이유로 이 사건 신청에 대하여 불허가 처분한 것으로 같은 불허가 처분으로 청구인이 입게 될 손해를 감안한다 하더라도 공유수면의 해양환경 및 생태계를 보전하기 위한 중대한 공익상의 필요가 있다 아니할 수 없어 이 사건 피청구인의 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이라 할 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
(2004-55, 공유수면점·사용허가불허처분 취소청구)
1. 사건개요
청구인 (주)신○광업(대표 홍○○)은 2003. 8. 6. ○○군 ○○면 ○○리 장도지선 하○지적 제12호에 설정된 규사 광업권을 소유권 이전등록한 후 2004. 1. 공유수면점·사용허가권을 사인간의 거래로 최○길로부터 양도 받아 같은해 3. 3. 규사채취를 목적으로 한 공유수면점·사용허가 신청을 하였으나, 피청구인은 같은해 4. 20. 위 신청에 대하여 공유수면관리법에 의거 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용도모를 위해 1989. 이후 계속된 규사 및 골재채취로 인한 해저지형의 변동, 연안침식과 해안선의 유실 등 해양환경 파괴를 예방하고 해양생태계의 파괴로 인한 김양식장 생산량 감소, 해저퇴적물에 사는 어족 및 어패류 감소 등 수산자원 보호를 위하여 위 신청에 대하여 불허가 처분을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 신청해역의 해저지형은 수심이 15m에서 30m로 깊어지는 등 지난 10년간 급격한 변화가 있었고 많은 골재 및 규사가 없어져 주변의 김 양식장 생산성 저하와 해저 퇴적물에 사는 어족 감소를 호소하는 주민들의 진정이 발생되고 있어 어민과 주민의 협의가 필요하다는 데 대하여
1) 청구인은 신청지역의 어민의 동의를 받아 인증서까지 제출하였으며 동 신청지역의 해저수심의 변동이 있었던 것은 사실이나 대부분은 서해안의 대규모 간척사업으로 인한 해류 및 조류의 흐름에 따른 퇴적물의 이동 등에 기인한 자연적인 현상이며 골재 채취로 인하여 수심이 15m정도나 깊어진다는 것은 이해할 수 없는 일이며,
2) 또한 본 사업은 면적 20,000㎡의 해역에서 규사 30,000㎥(톤)을 1년간 채취하는 소규모의 규사채광 사업이고 골재 및 규사가 없어지는 것과 김 양식장과는 관계가 없으며 주변의 어업권 역시 가장 가까운 어업권이 신○양식 10202호이나 약 1.5km 이격 되어있어 영향권 밖으로 볼 수 있고
3) 해저 퇴적물에 사는 어족자원에 관하여는 인근해역에 서식하는 저서생물은 생물상이 빈약하나 주로 환형동물인 다모류이며 그 외 연체동물, 절지동물 등으로 어족 자원이라 할 수 없는 종들이며 사업자체가 소규모이고 공사 시 해역이용 협의서에 제시한 해양환경 및 생태계에 대한 저감방안을 특별히 잘 준수하면 저서생태계에 미치는 악영향을 최소화 할 수 있을 것이다.
나. 피청구인은 막대한 양의 골재 및 규사채취로 해저지형의 변동, 해수유동 양상의 변화 및 이로 인한 해저퇴적물의 이동경로 변동 등 주변지형의 변화가 예상됨과 동시에 계속 채취되는 골재량에 따른 해양오염 및 연안침식 등이 진행되고 있으므로 이에 대한 대책이 필요하다는데 대하여
1) 본 사업은 골재 채취가 아닌 규사 채취사업이므로 규모가 골재채취사업에 비하여 대규모의 채취라 할 수 없으므로 해저지형은 한정된 지역에서 경미하게 변할 수 있으나 해수유동 양상이나 해저퇴적물의 경로변동, 해양오염, 연안침식등 대규모 간척 사업 내지는 해양 토목 사업시 발생하는 영향들이 발생하지는 않을 것이며,
2) 이중 해양오염 문제는 해역이용협의요청서에서 기술한 바 부유물질로 인한 악영향도 사업지구로부터 500m이상 이격 되면 원 발생량의 85.7％정도가 감소되는 급격한 변화를 보이므로 환경영향저감방안을 잘 준수하면 악영향을 최소화할 수 있을 것이며
3) 피청구인의 채취작업으로 인한 해저퇴적물의 재부유는 이 해역에서 서식하는 어패류의 호흡장애 및 어족자원의 도피 등 유용생산 생물의 자원량에도 큰 영향을 줄 것으로 사료된다는 데 대하여 청구인은 사업지구에서 가장 가까운 양식장은 약 1.5km 이격된 신○양식 10202호로 김 양식장이며 사업지구 인근에 서식하는 어패류 등의 작업으로 인한 부유 물질에 의해 일부 악영향이 예상되나 해역이용협의요청서에 제시한데로 채취지역을 여러 소구역으로 나누어서 흡입 채취하여 단락류나 편류를 감소시켜 부유물질의 침전효과를 크게 하는 등의 조치를 취하면 이러한 악영향을 최소화 할 수 있을 것이다.
다. 피청구인은 빠른 조류로 인하여 30,000㎥의 규사채취량은 20km정도까지 인접 해안선 침식과 인접양식장에 영향을 미칠 우려가 있으므로 해안관찰이 필요하고 피해 발생시 복구대책이 필요하며 특히 수심이 15m 이상이어서 조류나 파량의 전파 속도가 수심이 15m일 경우보다 2배가량 빨라졌을 것으로 추정된다는데 대하여 청구인은 사업지구의 인근해역의 유속은 시간당 4.6km～4.7km정도로 빠른 편이기는 하나 본 사업으로 인하여 인근해안선이나 인근 양식장 등에 미치는 영향을 알아보기 위하여 시행한 수치모형실험(오염물 확산실험 : SS)결과 주조류 방향에서 500m 이격된 지점에서의 부유물질량 감소율이 85.7％ 정도이며 3km에서는 94.4％로 거의 소멸하는 특성을 보였으며 또한, 부유물질 발생량이 예측치보다 10배 이상 증가한다 할지라도 최대부유물질 발생량은 0.231나타나 규사채취로 인한 부유물질 농도증가는 미량일 것으로 분석되었다.
라. 피청구인은 한국지질자원연구원 2002년 조사에 의하면 신청해역의 퇴적물이 사질자갈로 되어 있어 양질의 규사채광은 어려울 것으로 예상되고 부존되어 있는 해사가 규사로 사용이 가능한 양질인지 확인이 필요하다는 데 대하여 청구인은 한국 자원연구소(1996)의 한국대륙붕 해저지질도 자료에 의하면 본 사업지구는 0～1Φ(0.5mm～1mm) 콜스샌드(cols sand - 조립질 : 굵은 모래)인 것으로 조사되었고 당사 소속 선박의 채취시 모래로 조사 되었으며 한국자원연구소 2002. 12. 골재편 제Ⅱ권 골재자원 부존량 조사 및 물질 조사서에 의하면 본 사업 지구 주변에 부존하는 바다 골재는 조립질 내지 세립질 모래의 추정매장량이 39,629,400㎥이며 이중 개발 가능량은 17,039,200㎥라고 조사되었다.
마. 피청구인은 협의 요청서에 가장 기본이 되는 수질조사는 단 한번의 조사결과를 이용하였는바 연안환경은 수시로 변동하고 계절별 수질 및 환경이 변동하고 있으므로 단 한번의 조사로 지역의 환경을 대변하기에는 어려움이 많다고 생각된다고 하는데 대하여, 청구인은 해역이용협의 요청서 31쪽에 의하면 본 보고서는 기조사된 대행 기관의 3년간 자료를 이용하였으며 계절별 조사는 하지 않았으나 본 조사상의 중점 평가 항목이 부유물질 확산과 해양 생태계 등이므로 수질 자료 중에서는 부유물질을 중점항목으로 이용하였다.
바. 피청구인은 규사채취는 채취예정지역의 골재유입량과 유출량에 대한 정확한 조사와 바다 골재 채취에 따른 해양 생태계에 미치는 영향 등을 종합적으로 조사해본 후 본 해역의 규사채취허가 여부를 검토 처리 하여야 할 사안이라고 사료된다고 하는데 대하여, 청구인은 해역 이용 협의 요청서의 내용대로 사업시행시 적절한 저감방안을 준수하고 공사 시행방법 등의 적절한 조정을 한 후 공사를 시행하면 환경에의 악영향을 최소화 할 수 있을 것이다.
사. 피청구인의 불허사유 중 어민과의 관계에 대하여
청구인은 당초 신청시 사업지구로부터 광범위한 지역까지 하○도 지적 12호 전역인 280㏊에 대하여 2004 제592호로 ○○군 ○○면 마○도 어촌계 임시총회 의사록까지 인증서(동의서)를 첨부하였음에도 어민이 아닌 주민까지 협의가 필요하다고 불허 처분 사유로 들고 있는 것은 부당하다.
아. 이에 더하여 청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
1) 피청구인이 제출한 ○○군 관내 규사채취허가 내용은 기존업자에관한 사항으로 청구인과 관련이 없다.
2) 광업권자는 광업법상 소정의 채굴제한 등 특별한 사유가 없는 한 인가된 채광구역 내에서 등록된 광물을 채굴하여 자유롭게 처분할 수 있고 또한 동일 광상중 부존하는 다른 광물이나 골재를 부수적으로 채굴, 채취할 수 있고 특히 하○지적 제11호 하○지적 제12호 규사채취중단취소 사건에 대하여 광주지방법원과 1996. 7. 22. 광주고등법원(제2특 별부) 1997. 6. 13. 대법원에서 청구외 임○규, 최○길이 전라남도 지사를 상대로 규사채취 중단사건에 대하여 소송을 제기하여 승소한 사실이 있으나 피청구인은 이러한 소송사실이나 판례를 완전히 무시하고 있다.
3) 특히 피청구인은 관내 연안해역에 대한 환경영향평가를 함으로서 연안어족과 저층어족들의 생태, 김 양식, 구획어업자(실뱀장어 안강망)들의 생산량의 감소 등을 과학적, 생물학적으로 정확한 분석을 하여 분석 결과에 따른 대책과 사업방법들을 시행하여야 한다.
4) ○○군 ○○면 팽○ 및 마○지선에 있는 어민들에 대하여는 청구인이 제출한 ○○면 팽○리 어촌계 임시총회 의사록과 동의서와 ○○면 마○도 어촌계 임시총회 의사록과 동의서, 인증서를 살펴보면, 위와 같이 5㎞~20㎞ 주변 어민들의 동의를 받아 인증서(공증)를 작성하여 제출한 사실이 있는데, 피청구인이 어민들의 생산량 및 어족감소를 주장함은 모순이다.
5) 공유수면 점·사용허가는 매년 피청구인 허가를 받도록 규정을 만들어 시행을 하고 있으며, 기존광구업자는 1994년 1995년을 제외하고는 2002. 4. 30.까지는 매년 20,000㎡의 극히 작은 규모로 허가를 받아 규사채취사업을 하였다.
6) 황해바다 표층에 깔려 있는 골재(규사)는 중국 요동반도와 중국 황하강 유역에서 표층해류가 흐르면서 퇴적되는 모래층이므로 규사채취로 인한 해안침식을 주장하는 피청구인의 판단은 그릇된 것이다.
7) 한국지질자원연구원 바다골재편 2권 385쪽～388쪽에 전남 신○군 및 진○군일대해역의 도서 지질조사에 의하면 지형적으로 “침강해안”의 특징인 리아스식 해안으로 발달되어 해안선은 극히 만곡이 심하며 또한 많은 크고 작은 섬들로 형성되어 있으며 해남군 화원면(청구인의 하○ 12호 지역)일대 암석들은 비교적 풍화를 많이 받아 쉽게 분쇄되어 다량의 쇄설성 퇴적물을 형성하고 있으며, 이들은 주로 하천에 의하여 운반되어 서해로 유입되고 있으며, 또한 도서지역은 풍화작용과 침식작용 등으로 인한 해안에 퇴적되기도 한다고 지적하고 있다.
8) 피청구인은 청구인이 ○○군 ○○면 ○○리 하○지적 12호에서 규사채취를 목적으로 한 공유수면 점·사용허가신청 대한 허가불허 처분을 하면서 해양수산부 및 ○○지방해양수산청에서 제출한 ○○군 해역이용협의요청 관련 전문가 의견하달 및 공유수면사용 점·사용허가 신청관련 협의회신에 의하면, 본 협의 요청서에서 가장기본이 되는 수질조사는 단 한번의 조사결과를 이용하였는바, 연안환경은 수시로 변동하고 계절별 수질 및 환경이 변동하고 있으므로 단한번의 조사로 지역의 환경을 대변하기는 어려움이 많다고 생각되며,
9) 위 협의회신에서 규사채취는 채취 예정지역의 골재유입량과 유출량에 대한 정확한 조사와 바다골재채취에 따른 해양생태계에 미치는 영향 등을 종합적으로 조사한 후 본 해역의 규사채취허가여부를 검토처리 하여야 할 사안이라고 회신하고 있고, ○○군 해양환경소장은 공유수면사용 점·사용허가 신청에 따른 협의 재 통보 공문에서 인근어장피해여부에 대해 김 양식장등의 간접피해가 발생우려 된다고 회신하였으며, ○○군 ○○면에서는 공유수면사용 점·사용허가 신청에 대한 의견서 제출 공문에 의하면 어업인의 소득감소가 예상되고, 팽○ 및 마○ 어촌계 어업인의 규사(골재)채취불가 의견이 있으므로 충분히 검토 후 처리함이 타당하다고 의견을 제시 하고 있고, 또한 신안군 담당 부서의 현지출장복명서에 의하면 향후 현지의 환경생태계의 변화 등 입증할 자료를 확보하고 그 결과에 따라 객관적이고 타당한 조치가 이루어 져야한다는 출장 조사자의 의견이 있었음에도 피청구인은 이에 대한 충분한 검토나, 청구인이 제출한 해역이용협의요청서에 따른 근거 있는 실사는 전혀 하지 않고, 막연히 수심이 30m이고, 신청해역의 퇴적물이 “사질자갈”로 되어있다고 주장하는 등 청구인의 규사광구의 수심에 대한 실사 확인절차등도 없이 일방적으로 추상적인 판단을 하여 이를 근거로 불허 처분을 하였는바, 피청구인이 행정처분에 앞서 조사한 관련기관 및 부서의 회신내용 및 출장복명서, 법원 판례, 타군의 허가 사례 등을 참고하여 이 신청 건을 처리함이 정당할 것임에도 이를 고려하지 않았다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인이 2004. 3. 3. 우리 군에 접수한 ○○군 ○○면 ○○리 하○지적12호에서 규사채취를 목적으로 한 공유수면 점·사용허가 신청에 대하여 2004. 4. 20. 공유수면관리법 제1조의 취지상 공익목적에 적합하지 아니하여 공유수면 점·사용허가 불허가 처리 통보를 하였다.
나. 처분청의 불허처분에 대해 위법·부당한 행정행위라는 주장에 대하여
1) ○○군은 1989.부터 2001.까지 관내 해상에서 규사채취의 목적으로 공유수면점·사용허가를 하여 2,887,612㎡의 면적에서 규사채취가 이루어 져 왔으며, 청구인이 신청한 ○○군 ○○면 팽○리 하○지적 12호에서는 1993. 7. 24.부터 2002. 4. 30.까지 총7건으로 740,000㎡의 면적에 대해서 공유수면 점·사용허가를 하여 지속적인 규사채취가 이루어진 결과로 연안어족의 산란장과 서식지가 파괴되어 각종 저층어류가 고갈상태에까지 이르렀고,
2) ○○면 팽○ 및 마○지선에 있는 해조류 양식 어업인의 주요 소득원인 김양식과 구획어업자(실뱀장어 안강망)들도 생산량의 감소로써 어려움에 처한 실정이며, ○○면 마○도 해안의 유실정도는 1.5m 이상이 침식되어 그 피해의 정도가 심각한 상태로 수차례의 언론보도와 주민·환경단체 등의 허가 불허를 요구하는 진정 및 성명서 발표가 있었으며,
3) 또한 한국지질자원연구원의 2002년 조사에 의하면 신청해역의 퇴적물이 사질자갈로 되어있어 양질의 규사 채광은 어려울 것으로 예상된다는 결과 등 이러한 현실의 결과를 종합 분석하여보면 청구인이 신청한 규사채광관련 공유수면 점·사용허가 신청 건은 공유수면관리법 제1조(목적)의 규정에 의한 공유수면의 적절한 보호와 공공복리 증진에 적합하지 않을 뿐만 아니라 공익을 해할 우려가 있다고 판단되어 불허 처분한 것은 정당하다고 판단되고,
4) 채광계획불인가처분취소 판례(대법원 선고2001두151)를 살펴보면
가) 채광계획이 중대한 공익에 배치된다고 할 때에 인가를 거부할 수 있고, 채광계획을 불인가 하는 경우에는 정당한 사유가 제시되어야 하며 자의적으로 불인가를 하여서는 아니 될 것이므로 채광계획인가는 기속재량행위에 속하는 것으로 보아야 할 것이나,
나) 구 광업법(1999. 2. 8 법률 제5893호로 개정되기 전의 것) 제47조제2항제5호에 의하여 채광계획인가를 받으면 공유수면점·사용허가를 받는 것으로 의제되고, 이 공유수면 점용허가는 공유수면 관리청이 공공 위해의 예방과 공공복리의 증진에 기여함에 정당하다고 인정하는 경우에 그 자유재량에 의하여 허가의 여부를 결정하여야 할 것이므로, 공유수면 점용허가를 필요로 하는 채광계획 인가신청에 대하여도, 공유수면 관리청이 재량적 판단에 의하여 공유수면 점용을 허가 여부를 결정할 수 있고, 그 결과 공유수면 점용을 허용하지 않기로 결정하였다면, 채광계획 인가관청은 이를 사유로 하여 채광계획을 인가하지 아니할 수 있는 것이다.
다. 해양오염방지법상 위법·부당한 행정처분이라는 주장에 대하여
1) 국립해양조사원 발행 해도의 1992년과 2003년의 수심비교를 살펴보면 청구인의 신청해역 수심편차가 약 15m이상 깊어진 것을 알 수가 있으며, 동지역에서 많은 양의 규사와 골재가 채취되었다는 것을 증명해주고 있으며,
2) 바닷속의 사퇴는 육지부의 사구에서 해변으로 연결되는 자연순환시스템으로서 이러한 사퇴의 변화는 연안시스템을 파괴하여 연안침식으로 이어지고 있는 실정이며, 청구인은 20,000㎡의 해역에서 규사 30,000㎥톤을 1년간 채취하는 소규모의 규사채광 사업이라 하였는데 동 지역에서는 과거 10여간 740,000㎡의 공유수면 점·사용허가를 하여 규사가 채취되어왔던 지역으로 환경·교통·재해등에관한영향평가법시행령 별표1의 규정에 의한다면 환경영향평가를 받아야 하나 사업자를 변경 후 동일사업자가 아니라는 이유만으로 환경영향 평가 대상에서 제외되었다.
라. 공유수면관리법의 목적은 공유수면의 보전·이용 및 관리에 관하여 필요한 사항을 규정하여 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용을 도모함으로써 공공복리 증진에 이바지함을 목적으로 하고 있어 이를 살펴 보면,
1) 바다모래는 심해의 망간단괴와 더불어 재생 불가능 자원으로서 골재 또는 광물자원인 규사원료의 공급 등의 중요성도 있겠지만 해양의 바닥을 이용하는 생물에게는 서식처를 제공해 주는 기질로서 더 중요할 것으로 판단되며, 규사채취시 샌드펌프를 통하여 흡입하는 방식으로 채취시 해저생태계를 교란시키고 해저지질을 이동시킴으로서 해저에 있는 해양생물의 산란 및 활착을 어렵게 하는 등 해양생태계의 균형을 파괴할 위험성이 크고,
2) 한번 파괴된 환경은 그 회복에 막대한 시간과 비용이 소요되는 점을 고려하여 보면 불허가처분에 의하여 달성하려는 해양생태계의 보존이라는 공익이 불허가처분으로 입게 될 불이익을 정당화할 만큼 중요한 경우에 해당한다고 할 것이므로 불허가처분이 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법한 처분이라고 할 수 없다고 하겠으며,
3) 공유수면 점·사용허가에 대한 불허가 처분은 위와 같은 적법성을 감안하여 내려진 재량행위에 해당하므로 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
마. 이에 더하여 피청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
1) 환경·교통·재해등에관한영향평가법시행령 별표1에서 보면 해안에서 광업법에 의한 광물을 채취하는 경우로서 광업법 제15조의 규정에 의한 광구의 단위구역당 광물채취면적이 강원도 및 경상북도의 경우 2만㎡ 이상, 그 밖의 지역의 경우 3만㎡ 이상인 경우 환경영향평가를 받아야 하는데, 하○지적 12호는 지금까지의 허가 면적이 환경영향평가 범위를 휠씬 초과하였는데도 사업자간의 양도양수를 되풀이 하는 방법으로 환경영향평가를 받지 않는 실정이며,
2) 한국지질자원연구원의 2002년 조사결과에 의하면 청구인의 신청해역인 하○지적 12호의 해저 퇴적물이 사질자갈로 되어있다는 발표가 있었으며 동 해역에서 양질의 규사채광은 어려울 것이라는 예측과 부존되어 있는 해사가 규사로 사용이 가능한 양질인지를 확인해볼 필요가 있다는 의견을 제시하였고,
3) 청구인은 한국지질자원연구원의 2002년 12월 발표한 『석재·골재자원 부존조사 및 품질관리기술 연구』의 결과를 마치 청구인의 신청해역 해저에 양질의 모래나 규사가 유입되어 쌓여가는 것으로 오인 해석하고 있으나 동 연구 자료에는 전혀 그런 부분에 대하여 언급하고 있지 않으며,
4) ○○면과 마○도 해안가 등은 과거 인근 해상에서의 엄청난 양의 골재와 규사채취로 인하여 실제로 해안선이 1.5 ～ 2.0m 이상이 침식되어 있었고, 그 실태는 심각한 상태였으며, ○○면 인근 주민들도 마○도 해역에서의 골재 및 규사 채취가 해안가 침식의 주 원인이라고 주장하고 있다.
5) 하○지적 12호의 해역 수심에 대하여
┌ 골재 및 규사채취 허가전 1990년 이전 평균수심 : 약 20m
└ 골재 및 규사채취 허가후 2004년 현재 평균수심 : 약 27m
국립해양조사원 발행 해도의 1992년과 2003년의 수심을 비교해보면 쉽게 알 수 있는 것처럼 동 해상에서는 과거 많은 양의 골재 및 규사가 채취되었다는 결과이므로
6) 골재채취허가는 이른바 수익적 행정행위로 골재채취법이 그 허가요건을 규정하고 있지 아니하므로 그 허가여부에 관한 판단은 행정청의 재량에 속하므로 허가관청은 허가신청지의 현황, 위치, 주위의 상황 등을 고려하여 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정할 때에는 허가를 거부할 수 있다고 할 것이며
7) 골재 및 규사채취로 인한 해양생태계의 균형파괴 및 오염방지라는
공익이 골재파동으로 인한 사회적 손실에 비해 결코 작다고 할 수 없고 골재공급의 부족은 재활용골재 이용의 확대 등 환경파괴 위험이 적은 여타 수단에 의해 일부 해소가 가능한 점을 고려해 볼 때 공유수면점·사용허가에 대한 불허가처분은 위와 같은 적법성을 감안하여 내려진 재량행위에 해당하므로 원고의 청구는 이유 없다고 인정되므로 마땅히 기각 되어야 할 것이다.
8) 청구인은 신청해역인 하○지적12호의 20㎢(2ha) 해역에서 규사를 채광하기 위하여 인근 20㎞ 주변의 어민 및 어업종사자들에게 동의서를 받아 변호사의 공증까지 받았다고 주장하고 있으나, 청구인과 ○○면 팽○리 어촌계(어촌계장 천○구)와 약정했던 약정서 제1항을 보면『최○길 사업장 하○지적 11, 12 광구에서 모래 및 규사채취 작업시 가피해가 예상됨에 따라 팽○리 어촌계에 가피해예상금을 계약일로부터 5년 동안 일금사천육백만원으로 계약한다』라고 되어 있는데, 이것은 청구인도 신청해역에서의 규사 및 골재채취가 해양환경파괴와 어족자원의 감소 및 고갈로 이어진다는 사실을 이미 인지하고 있었으며 공유수면점·사용허가 신청서의 첨부서류인 권리자동의서를 첨부하기 위하여 어촌계에 어업손실보상금조의 많은 거금을 들여 어업인들의 동의를 매수하였다고 판단된다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령
1) 공유수면관리법 제1조, 제5조, 제6조, 제7조, 제14조
2) 공유수면관리법시행령 제3조, 제6조, 제9조, 제11조
3) 공유수면관리법시행규칙 제2조
나. 사실의 인정
광업원부, 공유수면점·사용허가신청서, 동 허가신청에 따른 협의 재 통보 및 ○○면 의견서, ○○군 해역이용협의 요청관련 전문가 의견, 동
허가신청에 따른 협의 회신(○○지방해양수산청장), 군정조정위원회 심의
결과, 동 허가신청 처리결과 통보, 관련 언론보도 등 각 사본, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구인은 청구인이 2001. 6. 22. ○○군 ○○면 팽○리 장도지선 하○지적 제12호에 설정한 규사 광업권에 대하여 2003. 8. 6. (주)신○광업 명의로 소유권이전등록한 후 2004. 1월 청구 외 최○길로부터 공유수면점·사용허가권을 양도 받아 같은 해 3. 3. ○○군 ○○면 팽○리 하○지적 12호에서 규사채취를 목적으로 한 공유수면점·사용허가 신청을 하였다.
2) 2004. 4. 2. 해양수산부장관이 목○지방해양수산청장에게 통보한 ○○군 해역이용협의 요청관련 전문가 의견 에서 신청해역의 해저지형 변화로 지난 10년간 수심이 15m에서 30m로 깊어지고 많은 골재 및 규사도 없어졌으며, 주변의 김양식장 생산성 저하와 어족감소로 어민· 주민과 협의가 필요하고, 한국지질자원연구원 2002년 조사에 의하면 신청해역의 퇴적물이 사질자갈로 되어 있어 양질의 규사채광은 어려우므로 부존 해사가 규사로 사용가능한 양질인지 확인이 필요하며, 빠른 조류로 인하여 30,000㎥의 규사채취량은 20km정도까지 인접 해안선 침식과 인접 양식장에 영향을 미칠 우려가 있으므로 해안 관찰이 필요하며 피해 발생시 복구대책이 필요하다는 의견을 제시하였다.
3) 2004. 4. 7. 목○지방해양수산청장이 피청구인에게 회신한 공유수면점·사용허가 신청에 따른 협의에서 다음과 같은 내용으로 의견을 회신하였다.
가) 신청해역의 해저지형은 수심이 15m에서 30m로 깊어지는 등 지난 10년간 급격한 변화가 있었고 많은 골재 및 규사가 없어져 주변의 김 양식장 생산성 저하와 해저 퇴적물에 사는 어족 감소를 호소하는 주민들의 진정이 발생되고 있어 어민과 주민의 협의가 필요하고,
나) 막대한 양의 골재 및 규사채취로 해저지형의 변동, 해수유동 양상의 변화 및 이로 인한 해저퇴적물의 이동경로 변동 등 주변지형의 변화가 예상됨과 동시에 계속되는 골재채취량에 따른 해양오염 및 연안침식 등이 진행되고 있으므로 이에 대한 대책이 필요하며,
다) 채취작업으로 인한 해저퇴적물의 재부유는 이 해역에서 서식하는 어패류의 호흡장애 및 어족자원의 도피 등 유용생산 생물의 자원량에도 큰 영향을 줄 것으로 사료되며, 빠른 조류로 인하여 30,000㎥의 규사채취량은 20km정도까지 인접 해안선 침식과 인접양식장에 영향을 미칠 우려가 있으므로 해안관찰이 필요하고 피해 발생시 복구대책이 필요하며, 특히, 수심이 15m 이상이어서 조류나 파량의 전파 속도가 수심이 15m일 경우보다 2배가량 빨라졌을 것으로 사료된다.
라) 한국지질자원연구원 2002년 조사에 의하면 신청해역의 퇴적물이 사질자갈로 되어 있어 양질의 규사채광은 어려울 것으로 예상되고 부존되어 있는 해사가 규사로 사용이 가능한 양질인지 확인 필요할 것이며,
마) 협의 요청서에 가장 기본이 되는 수질조사는 단 한번의 조사결과를 이용하였는바 연안환경은 수시로 변동하고 계절별 수질 및 환경이 변동하고 있으므로 단 한번의 조사로 지역의 환경을 대변하기에는 어려움이 많다고 생각되고,
바) 규사채취는 채취예정지역의 골재유입량과 유출량에 대한 정확한 조사와 바다 골재 채취에 따른 해양 생태계에 미치는 영향 등을 종합적으로 조사해본 후 본 해역의 규사채취허가 여부를 검토 처리 하여야 할 사안이라고 사료된다는 의견을 제시하였다.
4) 2004. 4. 19. 군정조정위원회에서 규사(광물)채취에 따른 공유수면 점·사용허가 결정의 건을 심의하여 불허가처분하기로 결정하였다.
5) 위 결정에 따라 피청구인은 2004. 4. 20. 공유수면관리법에 의거 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용도모를 위해 1989년 이후 계속된 규사 및 골재채취로 인한 해저지형의 변동, 연안침식과 해안선의 유실 등 해양환경 파괴 예방과, 해양생태계의 파괴로 인한 김양식장 생산량 감소, 해저퇴적물에 사는 어족 및 어패류 감소 등 수산자원 보호를 위한다는 사유로 청구인의 공유수면점·사용허가신청을 불허가 처분하였다.
다. 판 단
1) 공유수면관리법 제1조는 “공유수면의 보전ㆍ이용 및 관리에 관하여 필요한 사항을 규정하여 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용을 도모함으로써 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.”고 규정하면서 같은법 제5조제1항제6호에서는 공유수면에서 토석ㆍ모래 또는 자갈을 채취하거나 식물을 재배 또는 채벌하는 행위를 하고자 하는 자는 관리청으로부터 점·사용허가를 받도록 규정하고 있고 같은 법 제5조제3항에서는 관리청이 위와 같은 공유수면 점·사용허가를 하고자 하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 관계 행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있고,
2) 공유수면점·사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대판 2004. 5. 28. 2002두5016)할 것 인바,
3) 피청구인의 공유수면 점·사용허가는 공공복리 증진을 위한 중대한
공익상의 필요에 의해 제한될 수밖에 없는 행위로서 청구인이 신청한
○○군 ○○면 팽○리 하○지적 12호에서는 1993. 7. 24.부터 2002. 4. 30.까지 공유수면점·사용허가를 통하여 총7건 740,000㎡의 면적에서 지속적인 규사채취가 이루어진 결과 연안어족의 산란장과 서식지가 파괴되어 각종 저층어류가 고갈상태에까지 이르게 된 점, ○○면 팽○ 및 마○지선에 있는 해조류 양식 어업인의 주요 소득원인 김양식과 구획어업자(실뱀장어 안강망)들도 생산량의 감소로써 어려움을 겪고 있는 점, ○○면 마○도 해안이 1.5m 이상 유실되거나 침식되는 피해를 입고 있으며, 위와 같은 사실로 인하여 수차례의 언론보도와 주민·환경단체 등의 허가 불허를 요구하는 진정 및 성명서 발표가 있었던 점, 또한 한국지질자원연구원의 2002년 조사에 의하면 신청해역의 퇴적물이 사질자갈로 되어있어 양질의 규사 채광은 어려울 것으로 예상된다는 전문 의견 등을 종합 분석하여보면 청구인이 신청한 규사채광관련 공유수면 점·사용허가 신청 건은 공유수면의 적절한 보호와 공공복리 증진에 적합하지 않을 뿐만 아니라 공익을 해할 우려가 있다고 판단하였고 피청구인은 이 사건 처분뿐만 아니라 2002. 8. 15. 이후에 접수된 다른 공유수면점·사용허가 신청 건들에 대해서도 일관되게 공익적 사유로 불허가 처분하였던 점 등에 비추어 공유수면을 적정하게 관리하여야 할 의무가 있는 피청구인이 공익상의 이유로 이 사건 신청에 대하여 불허가 처분한 것으로 같은 불허가 처분으로 청구인이 입게 될 손해를 감안한다 하더라도 공유수면의 해양환경 및 생태계를 보전하기 위한 중대한 공익상의 필요가 있다 아니할 수 없어 이 사건 피청구인의 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이라 할 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.