개발행위(토지형질변경)불허가처분 취소청구
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카테고리
어린이집
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작성일
2005.02.27
이 유
2004-70,
개발행위(토지형질변경)불허가처분 취소청구
1. 사건개요
청구인은 2004. 5. 11. 피청구인에게 ○○시 봉○면 조○리 840번지(답, 1,007㎡중 500㎡)에 일반주택을 신축하기 위하여 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하였으나 피청구인은 같은 해 5. 15. 신청지는 ○○시 봉○면 조○리 (성불계곡 내)에 소재하고 있는 성불산장과 성불사간 1.5㎞구간 중간지점에 위치하고 있는 지목상 농지(답)이나, 현재 수목이 무성하게 우거져 자연경관이 수려하고 풍치가 매우 아름다워 지속적으로 자연환경을 보전할 가치가 높은 지역으로서, 신청지에 개발행위(토지형질변경)시 수려한 주변환경 및 미관의 훼손은 물론 향후 주변지역의 연쇄적이고 무분별한 개발을 조장할 우려가 높다는 사유로 불허가하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 신청지의 용도지역은 관리지역(농업진흥지역 밖)으로 개발행위제한지역으로 묶일 이유가 없는 지역으로서, 현재 수목이 무성하게 우거져 자연경관이 수려하다 하였으나 잡풀과 잡목으로 이루어져 있다.
나. 신청지 아래는 지목이 임야이면서도 일반음식점이 같은 시기에 허가가 난점으로 보아 도저히 이해하기 힘들고, 이 사건 농지는 거의 평지이지만 일반음식점 허가가 난 곳은 절토가 되어야 하는 판국이며, 신청지 바로 앞에는 ○○시 공영주차장이 설치되어 있는 바 경관이 수려하고 보존의 가치가 있다면 ○○시에서도 주차장 개발을 금했어야 한다고 보며, 임야에 일반음식점은 허가해 주고 농지를 안해 준 걸 보면 단순히 농지는 무조건 보존해야 한다는 발상에서 불허가 됐다고 사료된다.
다. 청구인은 원래 고향이 ○○으로 21년 전에 매입해둔 농지를 이제 정년이 다가와 연로하신 부모님을 모시고 살며 조용히 전공을 살려 ○○에 유익한 연구활동으로 노후 생활을 계획했던 바 이 사건 부지에 절·성토가 거의 없지만 주위 환경과 조화를 이룰 수 있도록 조경을 하고 충분한 피해방지시설을 설치하여 피청구인의 염려를 최소화 할 것을 약속하니 개발행위불허가처분은 취소되어야 한다.
이에 더하여 청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
가. 기 형질변경 허가된 일반음식점 부지는 성불산장을 기점으로 맞은편 상단에 위치하고 있고 기 허가된 음식점 부지 또한 자연발생유원지 지정구역 내에 있다.
나. 봉○면 성불계곡이 자연발생유원지로 지정 고시된 사유는 시민의 휴식공간으로 이용되고 있는 백운산계곡의 편의시설 확충 및 쓰레기 청소 충당을 위하고 단순한 이용객으로부터 입장료 수수료를 징수할 목적으로 ○○시 조례로 임의지정(운영기간 : 2004. 7. 5. ～ 8. 27.)한 것에 불과하다.
다. 피청구인의 신청지 주변 조수보호구역 주장은 이 사건 청구부지와는 전혀 무관한 위치로 조수 보호구역 환경보호 관리를 이유로 이 사건 신청지를 불허가할 상황이었다면 거의 동시에 허가신청 접수되어 피청구인의 형질변경허가를 득하여 현재 일반음식점 부지 사용을 목적으로 공사 진행중인 성불산장 길 건너 윗부분 임야 필지도 함께 불허가 처리되었어야 마땅하다고 보며, 또한 기 허가된 일반음식점 부지가 훨씬 더 조수보호구역에 더욱 가깝게 근접한 위치에 있어 이 사건 불허가 처분은 마땅히 취소되어야 한다.
라. 피청구인이 제시한 신청지 현장 사진은 이 사건 행정심판 결과에 혼돈을 초래할 목적으로 주변 임야를 포함 아주 수목이 수려하고 무성한 것처럼 보이게 하기 위하여 교묘한 위치에서 사진을 촬영하여 제시한 것으로 만약에 현장상황 판단이 꼭 필요하다면 행정심판위원회의 현장 답사가 이루어져야 한다.
마. 이 사건 부지의 수종에 관해서는 지목이 답으로서 소유자가 농지관리상 수목제거가 필요하다면 간단한 신고로 하시라도 제거할 수 있는 이 사건 농지소유자의 고유권한에 속한다고 사료되는데도 ‘사실상 임야상태’라는 출장자 개인 판단에 의한 터무니없는 표현을 사용했다는 것은 국가농지제도에 관련된 농지형질변경 허가담당 지방공무원으로서의 ‘전문적 자질부족은 물론 엄연한 직권남용’으로 밖에 볼 수 없다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 신청지에 대한 현지 확인 결과 신청지의 도로변 쪽은 사실상 잡풀 등으로 이루어 있는 것이 사실이지만, 개발행위 허가기준을 적용함에 있어서 단지 신청지에만 한정하여 적합여부를 검토한 것이 아니라 신청지의 주변 환경을 종합적으로 고려한 바, 신청지 주변은 수목이 우거져 자연경관이 수려하여 보전가치 높은 지역으로 국토의계획및이용에관한법률 제58조 및 같은법시행령 제56조제1항의 개발행위허가기준에 부적합하다고 판단되었기에 불허가 처분한 것이다.
나. 신청지는 성불산장과 성불사간 1.5km구간 중간지점에 위치하여 있고, 청구인이 제기한 신청지 아래 일반음식점의 경우 성불산장 맞은 편에 위치하여 있고, 성불산장을 기점으로 상단부로는 공영주차장 및 화장실외에는 다른 시설이 전혀 없는 청정지역으로서, 성불산장을 기점으로 상단부로는 자연환경을 보전할 가치가 크기 때문에 개발행위허가를 제한한 것이며, 단순히 농지라고 해서 불허가 처분을 한 것은 아니며, 신청지 앞에 있는 광양시 공영주차장은 영리추구를 목적으로 조성한 것이 아니며, 자연발생유원지 또는 백운산을 찾는 시민들과 관광객들의 편익도모를 위하여 불가피하게 조성한 것이다.
다. 신청지의 주변지역은 조수보호구역으로 지정되어 있고, 성불계곡에 설치된 각종 편의시설의 적정한 관리와 아름다운 행락문화를 정착시켜 안락한 시민들의 휴식공간으로 활용하기 위하여, 자연발생유원지관리조례(○○시조례 제77호) 제3조의 규정에 의거 자연발생유원지로 지정·관리하고 있는 지역으로서, 2004. 8. 11. 현재 차량 13,585대, 방문객은 약 67,000여명에 이르는 많은 시민과 행락객들이 찾아오고 있는 대표적인 자연발생유원지로서, 시민들에게 건전하고 양질의 휴식공간 제공을 위하여, 앞으로도 자연경관과 환경을 지속적으로 유지·보존하여야 할 지역이다.
라. 따라서, 신청지는 ○○시 봉○면 조○리(성불계곡)에 소재하고 있는 성불산장과 성불사간 1.5km구간 중간지점에 위치하고 있는 농지(사실상 임야상태)로서, 신청지 주변지역은 조수보호구역으로 지정되어 있고, 현재 수목이 무성하게 우거져 자연경관이 수려하고 풍치가 아름다워 지속적으로 자연환경을 그대로 보전할 가치가 높은 지역인바, 만약, 신청지에 일반주택 건립을 위한 개발행위허가시 주변환경 및 미관의 훼손은 물론 향후 신청지의 연접지역이나 자연환경보전지역을 제외한 모든 지역에 개발행위허가의 신청시 자연경관과 환경보존의 필요성이 높은 지역임에도 불구하고 모두 허가를 해 줄 수 밖에 없어 입법취지에 어긋날 뿐만 아니라 주변지역 또는 국토의 연쇄적이고 무분별한 개발을 조장할 수밖에 없어, 위와 같은 사유로 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항제4호 및 같은법시행령 제56조제1항의 개발행위허가기준에 부적합하다고 판단하여 위 신청 건에 대하여 불허가 처분한 것은 타당하다.
이에 더하여 피청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 기 형질변경 허가된 일반음식점 부지가 성불산장 맞은편 상단부에 위치하고 있다고 주장하고 있으나, 청구인이 제시한 지적도면을 보면 상호 중첩된 위치에 있으므로 사실상 맞은 편으로 볼 수 있는 지역이라고 판단한다.
나. 청구인은 성불계곡이 자연발생유원지로 지정고시된 사유는 시민들의 휴식공간으로 이용되고 있는 백운산계곡의 편의시설 확충 및 쓰레기 청소비용 충당을 위하고 단순한 이용객으로부터 입장수수료를 징수할 목적으로 ○○시조례로 임의지정(운영기간 : 2004. 7. 5. ～ 8. 27.)한 것에 불과하다고 주장하나, 자연발생유원지로 지정고시한 주목적이 백운산 계곡의 편의시설의 확충과 쓰레기 청소비용 충당을 위한 입장수수료를 징수하는 데 있고, 각종 개발행위를 제한하는 명문의 규정은 없는 것은 사실이지만, 그 내면에는 시민들에게 쾌적한 휴식공간을 제공하려는 의미가 내포되어 있다고 판단하며, 행정청인 광양시장은 최선을 다하여 자연환경을 보전할 필요성이 있다.
다. 청구인은 피청구인의 신청지 주변 조수보호구역(○○시 봉○면 조○리 산 173-1) 주장은 이 사건 부지와는 전혀 무관한 위치로 조수보호구역 환경보호 관리를 이유로 이 사건 신청지를 불허가 처리할 상황이었다면 거의 동시에 허가신청이 접수되어 피청구인의 형질변경허가를 득하여 현재 일반음식점부지 사용을 목적으로 공사 진행중인 성불산장 길건너 윗부분 임야필지도 함께 불허가 처리 되었어야 마땅하다고 보며, 또한 기 허가된 일반음식점 공사부지가 훨씬 더 조수보후구역에 더욱 가깝게 근접한 위치에 있어 이 사건의 불허가 처분은 마땅히 취소되어야 한다고 주장하나, 청구인의 주장대로 단순히 조수보호구역 관리를 이유로 불허가 처분한 것은 아니며, 단지 주변 환경의 상황을 피력할 필요성이 있어 언급한 것이며, 불허가를 함에 있어서 신청지의 여건은 물론 주변여건 또한 종합적으로 고려하여 판단하여야 하며, 아울러, 이 사건 신청지는 농지로서 농지법 제36조의 규정에 의한 농지전용 협의, 국토의계획및이용에관한법률 제62조 규정에 의한 개발행위(토지형질변경)허가 절차가 수반되며, 성불산장 맞은편에 소재하고 있는 일반음식점의 경우 지목이 임야로서 개발행위허가 절차가 수반되지 않으며, 산지관리법에 의한 산지전용허가 대상으로서 2003. 11. 29. 산지전용허가를 받아 사업을 시행중에 있는 건이며, 본 건에 대해서는 국토의계획및이용에관한법률에 따라 개발행위 허가기준을 적용 부적합하여 불허가 처분한 것이다.
라. 피청구인이 제시한 현장사진은 이 사건 행정심판 결과에 혼돈을 초래할 목적으로 주변임야를 포함 아주 수목이 수려하고 무성한 것 처럼 보이게 하기 위하여 교묘한 위치에서 사진을 촬영하여 제시한 것으로 만약에 현장상황이 필요하다면 행정심판위원회의 현장 답사가 이루어져야한다고 주장하고 있으나 인·허가권자가 개발행위 허가기준을 적용함에 있어 신청지에 한정하여 판단하는 것이 아니고, 신청지 및 주변 환경의 여건을 종합적으로 고려하여 판단(불허가) 하였으며, 사진 자료를 제시함에 있어서 신청지나 주변 환경의 여건 및 상황을 충분히 전달할 수 있도록 최적의 위치에서 사진을 촬영한 것이며, 사진을 조작하였다거나 하등의 위증의도가 없었으며, 아울러, 증거자료로 제출한 사진만으로는 현장상황 및 주변 여건 등을 충분히 판단하는데 한계가 있을 것으로 사료됨에 따라, 청구인의 주장대로 행정심판위원회에서 현장을 답사하여 엄정한 판단을 하여 주길 바란다.
마. 청구인은 이 사건 부지의 수종에 관해서는 지목이 답으로써 소유자가 농지관리상 수목제거가 필요하다면 간단한 신고로 하시라도 제거 할 수 있는 이 사건 농지소유자의 고유권한에 속한다고 사료되는데도 ‘사실상 임야상태’ 라는 출장자 개인판단에 의한 터무니없는 표현을 사용했다는 것은 국가농지제도에 관련된 농지형질변경 허가담당 지방공무원으로서의 ‘전문적 자질부족은 물론 엄연한 직권 남용’으로 밖에 볼 수 없다고 주장하나 ‘사실상 임야상태’라고 한데 대해서는 신청지의 현지 확인결과 지목이 농지이지만 수년째 경작하지 않고 방치되어 있는 상태로 잡풀과 수목이 자라 현재 농지의 기능을 수행 하지 못하고 있는 상황을 그대로 나타낸 것으로서, 개인적 판단에 의한 터무니없는 표현이나 지방공무원으로서 직권을 남용한 것은 결코 아니다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
1) 국토의계획및이용에관한법률 제56조, 제58조
2) 국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조 관련 〔별표 1〕
3) 농지법 제36조
4) 광양시자연발생유원지관리조례 제3조
나. 사실인정
행정심판청구서, 피청구인 답변서, 개발행위신청서, 농지전용협의요청서, 출장결과 보고서, 개발행위허가 신청 건 검토보고, 개발행위(토지형 질변경)허가 신청에 따른 불허가 통보, 2004년 자연발생유원지 지정공고, 2004 자연발생유원지 운영계획 통보 공문 등 각 사본, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구인은 피청구인에게 2004. 5. 11. 다음과 같은 내용의 개발행위(토질형질변경)허가 신청을 하였다.
<신청서 내용>
- 위 치 : ○○시 봉○면 조○리 840번지
- 지목 : 답
- 신청면적 : 500㎡(지적 1,007㎡)
- 개발행위 목적 : 일반주택 건립
<일괄처리 사항>
- 농지전용협의요청
· 전용하고자 하는 농지 : 농업진흥지역 밖 500㎡(답)
· 전용목적 : 일반주택 건립
2) 피청구인 소속 담당부서 담당자 청구외 이○남은 2004. 5. 11. 신청지에 대한 현지확인 출장을 실시하였고 출장결과는 다음과 같다.
- 현지확인 사항
·신청지는 성불산장과 성불사간 1.5㎞구간 중간지점에 위치하고 있으며 하천과 도로변 사이에 위치한 농지(답)로서, 현재는 수목이
우거져 있는 사실상 임야상태이며, 맞은 편에 시에서 설치한 주차장(3,151㎡) 및 공중화장실이 위치하고 있으며, 성불산장과 성불사간 구간에는 주택 및 기타시설은 없는 상태임
·신청지 주변 환경은 자연경관이 수려하고 풍치가 아름다워 시민, 관광객들이 많이 찾는 계곡으로 보전가치가 높은 지역으로 판단됨
- 출장자 의견
·농지법의 경우 관리지역내 일반건축물 설치를 위한 농지전용은 가능하지만, 상위법인 국토의계획및이용에관한법률의 개발행위허가기준 (법제58조 및 같은법 시행령 제56조)에 저촉
※저촉내용 : 주변지역의 자연경관 및 미관을 저해하지 않아야 함
·신청지에 일반주택 건립을 위한 개발행위(토지형질변경) 및 농지전용허가를 할 경우 향후 지속적으로 많은 건축물들이 무질서하게 난립 자연경관을 훼손할 가능성이 농후하므로 국토의계획및이용에관한법률에 의거 허가를 불허가 함이 타당
3) 피청구인 소속 담당부서(허가과)에서는 2004. 5. 14. 일반주택건립을 위한 개발행위(농지전용)허가 신청 건에 대한 검토보고를 다음과 같이 하였다.
○ 관련법 검토사항
- 적용법률
· 농지법 제36조(농지전용허가·협의), 농지법 제39조제1항제3호, 농지법시행령 제49조제3항제4호(농지전용허가·협의 제한)
· 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항제4호 및 같은법시행령 제56조제1항(개발행위의 기준)
- 검토내용
·농지법의 경우 관리지역내 일반주택 건립을 위한 농지전용 허가는 가능함
·국토의계획및이용에관한법률의 경우 개발행위허가기준에 주변지역의 자연경관 및 미관을 훼손하지 않도록 규정
○ 주무과 의견 : 불허가 처리
- 신청지는 봉○면에 소재하고 있는 성불산장과 성불사간 1.5㎞ 구간 중간지점 쯤에 위치한 농지(사실상 임야상태)로서, 이 구간에는 건축시설물이 설치되어 있지 않은 청정지역임
- 특히 성불계곡은 자연경관이 수려하고 풍치가 매우 아름다운 계곡으로서 우리시 4대 계곡중의 하나이며 행락철 시민들 뿐만 아니라 타지역 관광객들이 많이 찾아오는 계곡임
- 신청농지에 일반주택을 건립할 수 있도록 농지전용을 허가할 경우 앞으로 지속적으로 현대식 건축물이 다수 건립될 것으로 예상됨에 따라 수려한 자연경관을 훼손할 가능성이 농후할 뿐만 아니라 계곡을 찾아오는 내방객들에게 우리시의 청정이미지를 실추시킬 것으로 판단되므로 농지전용협의 및 개발행위허가 신청건을 불허함이 타당
4) 피청구인은 2004. 5. 15. 청구인에게 개발행위(토지형질변경)허가 신청에 따른 불허가 통보를 하였다.
<불허가 사유>
- 신청지는 ○○시 봉○면 조○리(성불계곡내)에 소재하고 있는 성불산장과 성불사간 1.5㎞구간 중간지점에 위치하고 있는 농지(답)이나, 현재 수목이 무성하게 우거져 자연경관이 수려하고 풍치가 매우 아름다워 지속적으로 자연환경을 보전할 가치가 높은 지역으로서, 신청지에 일반주택 건립을 위하여 개발행위허가시 수려한 주변 환경 및 미관의 훼손은 물론 향후 주변지역의 연쇄적이고 무분별한 개발을 조장할 우려가 높음
<대 안>
- 불허가 통보에 이의가 있을 경우 90일이내에 행정심판 청구
5) 피청구인은 2004. 6. 16. 다음과 같은 내용으로 2004년 자연발생유원지 지정공고(○○시 공고 2004-501호)를 하였다.
- 자연발생유원지 명칭, 위치, 면적, 구역
명 칭위 치면적(㎡)구 역봉○면 성불계곡봉○면 조○리
산 166-1외 5필지66,166조령천, 성불계곡(하조마을 입구로부터 상단지역)옥룡면 동곡계곡옥룡면 동곡리
597-7외 24필지510,000동곡천(동동마을 입구로부터 상단지역)진상면 어치계곡진상면 어치리
1337외 14필지378,353어치계곡, 웅동천(죽전마을 황죽교 경계 상단지역)
- 지정년월일 : 2004. 6. 16.
- 지정기간 : 2004. 7. 5. ～ 8. 27.(54일간)
- 지정사유 : 시민의 휴식공간으로 이용되고 있는 백운산 계곡의 편의시설확충 및 쓰레기 청소비용 충당을 위하여 이용객으로부터 입장수수료를 징수하기 위함
- 차종별 입장수수료
차종별승차정원구분입장수수료승용차(화물차)승차인원 5인 이하1,000승
합
차소 형승차인원 5인 이하2,000승차인원 6인 이상 ～ 15인 이하3,000중 형승차인원 16인이상 ～ 35인 이하5,000대 형승차인원 36인 이상10,000
※ 차종별 징수(탑승인원 무관)
6) 피청구인(환경관리과장)은 2004. 6. 17. “2004 자연발생유원지 운영 계획”을 문화홍보담당관, 교통행정과장, 산림과장, 봉○면장, 옥룡면장, 진상면장에게 통보하였다.
7) 피청구인은 봉○면 성불계곡, 옥룡면 동곡계곡, 진상면 어치계곡에 대하여 1999년에 58일간(6. 26. ～ 8. 22.), 2000년에 56일간(7. 1. ～ 8. 25.), 2001년에 58일간(7. 1. ～ 8. 27.), 2002년에 52일간(7. 6. ～ 8. 26.) 각각 자연발생유원지 지정공고를 하였다.
다. 판 단
1) 국토의계획및이용에관한법률 제56조제1항제2호는 “토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)을 하는 행위로서 대통령이 정하는 행위(이하”개발행위“라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하”개발행위허가“라 한다)를 받아야 한다.”고 규정하고 있고, 같은법 제58조제1항제4호 기준에 의하면 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것” 이라고 규정되어 있고, 같은법시행령 제56조 〔별표 1〕개발행위기준 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (1)은 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연환경 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것을 규정하고 있으며,
2) 어느 토지의 형질변경행위가 당해 행위로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역인가 여부를 판단함에 있어서는 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관뿐만 아니라 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보전의 필요성 유무 및 도시전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 하는 바(대법원 98두6494),
3) 청구인은 신청지의 용도지역은 관리지역(농업진흥 지역 밖)으로 개발행위 제한지역으로 묶일 이유가 없는 지역으로서, 잡풀과 잡목으로 이루어져 있어 신청지가 수목이 우거져 자연경관이 수려하다는 피청구인의 주장이 부당하다고 하여 살피건대, 신청지는 성불산장과 성불사간 중간지점 도로변과 성불계곡사이에 위치하고 있는 농지(답)로서 수풀과 잡목으로 이루어져 있는 것은 사실이나, 개발행위허가 여부는 당해 토지뿐만아니라 주변 환경을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것으로 신청지 주변은 자연경관이 수려하고 풍치가 아름다운 계곡으로서 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항제4호 및 같은법시행령 제56조〔별표 1〕개발행위기준 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (1)의 규정에 부적합한 지역으로 보여지고,
4) 청구인은 신청지 아래 지역에 지목이 임야이나 피청구인이 일반음식점 부지로 허가를 내 준 것은 이해하기 어렵고, 신청지 바로 앞에 ○○시 공영주차장이 설치되어 있는 바, 신청지 주변 경관이 수려하고 보존의 가치가 있다면 피청구인은 주차장을 설치하지 않았어야 하고, 임야에 일반음식점 허가를 해주고 농지는 불허가 한 것은 부당하다고 주장하여 살피건대, 피청구인으로부터 산지전용허가를 받아 일반음식점을 건축하기 위해 부지가 조성되어 있는 것은 사실이나 그곳은 성불산장과는 도로와 계곡을 사이에 두고 지근 거리에 위치하여 있는 반면, 신청지는 성불산장과 성불사간의 1.5㎞ 구간 중간지점에 위치하여 그 지역에는 공영주차장 외에는 아무런 개발행위가 이루어지지 않은 지역이며, 신청지 전면의 공영주차장은 백운산과 성불계곡을 찾는 행락객들을 위하여 피청구인이 공공이익을 위하여 설치한 편의시설로서 신청지의 여건과 비교할 수는 없고, 신청지 뒷편의 성불계곡은 풍부한 수량의 물이 흐르고 있을 뿐만 아니라, 1999년 이래 매년 하절기 50여일 이상을 ○○시자연발생유원지관리조례 제3조에 의거 자연발생유원지로 지정·관리해 오고 있는 지역인 점을 보더라도 신청지를 포함한 인접지역은 보전할 가치가 있는 지역이라고 할 것이며,
5) 나아가, 이 사건 신청 토지를 일반주택건축 부지로 조성하기 위하여
토지형질 변경을 하는 경우 신청지 주변 산림 및 경관이 훼손될 우려가 있고, 위 토지에 대한 개발을 허용하는 경우 형평성 차원에서 이와 유사한 주변토지들에 대한 개발행위 제한이 용이치 않아 성불계곡의 보전이 어려울 뿐만 아니라 난개발이 가속화되는 결과를 초래할 수 밖에 없을 것으로 보여지는 점 등에 비추어 신청지는 공익목적상 현 상태로 원형을 유지할 필요가 있는 지역으로서, 이 사건 토지의 개발행위를 제한하여 얻는 공공의 이익이 청구인이 이를 개발하여 얻는 이익보다 크다고 아니할 수 없어 피청구인의 이 사건 불허가 처분에 재량권을 일탈 또는 남용한 위법이 있다고 볼 수 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
2004-70,
개발행위(토지형질변경)불허가처분 취소청구
1. 사건개요
청구인은 2004. 5. 11. 피청구인에게 ○○시 봉○면 조○리 840번지(답, 1,007㎡중 500㎡)에 일반주택을 신축하기 위하여 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하였으나 피청구인은 같은 해 5. 15. 신청지는 ○○시 봉○면 조○리 (성불계곡 내)에 소재하고 있는 성불산장과 성불사간 1.5㎞구간 중간지점에 위치하고 있는 지목상 농지(답)이나, 현재 수목이 무성하게 우거져 자연경관이 수려하고 풍치가 매우 아름다워 지속적으로 자연환경을 보전할 가치가 높은 지역으로서, 신청지에 개발행위(토지형질변경)시 수려한 주변환경 및 미관의 훼손은 물론 향후 주변지역의 연쇄적이고 무분별한 개발을 조장할 우려가 높다는 사유로 불허가하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 신청지의 용도지역은 관리지역(농업진흥지역 밖)으로 개발행위제한지역으로 묶일 이유가 없는 지역으로서, 현재 수목이 무성하게 우거져 자연경관이 수려하다 하였으나 잡풀과 잡목으로 이루어져 있다.
나. 신청지 아래는 지목이 임야이면서도 일반음식점이 같은 시기에 허가가 난점으로 보아 도저히 이해하기 힘들고, 이 사건 농지는 거의 평지이지만 일반음식점 허가가 난 곳은 절토가 되어야 하는 판국이며, 신청지 바로 앞에는 ○○시 공영주차장이 설치되어 있는 바 경관이 수려하고 보존의 가치가 있다면 ○○시에서도 주차장 개발을 금했어야 한다고 보며, 임야에 일반음식점은 허가해 주고 농지를 안해 준 걸 보면 단순히 농지는 무조건 보존해야 한다는 발상에서 불허가 됐다고 사료된다.
다. 청구인은 원래 고향이 ○○으로 21년 전에 매입해둔 농지를 이제 정년이 다가와 연로하신 부모님을 모시고 살며 조용히 전공을 살려 ○○에 유익한 연구활동으로 노후 생활을 계획했던 바 이 사건 부지에 절·성토가 거의 없지만 주위 환경과 조화를 이룰 수 있도록 조경을 하고 충분한 피해방지시설을 설치하여 피청구인의 염려를 최소화 할 것을 약속하니 개발행위불허가처분은 취소되어야 한다.
이에 더하여 청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
가. 기 형질변경 허가된 일반음식점 부지는 성불산장을 기점으로 맞은편 상단에 위치하고 있고 기 허가된 음식점 부지 또한 자연발생유원지 지정구역 내에 있다.
나. 봉○면 성불계곡이 자연발생유원지로 지정 고시된 사유는 시민의 휴식공간으로 이용되고 있는 백운산계곡의 편의시설 확충 및 쓰레기 청소 충당을 위하고 단순한 이용객으로부터 입장료 수수료를 징수할 목적으로 ○○시 조례로 임의지정(운영기간 : 2004. 7. 5. ～ 8. 27.)한 것에 불과하다.
다. 피청구인의 신청지 주변 조수보호구역 주장은 이 사건 청구부지와는 전혀 무관한 위치로 조수 보호구역 환경보호 관리를 이유로 이 사건 신청지를 불허가할 상황이었다면 거의 동시에 허가신청 접수되어 피청구인의 형질변경허가를 득하여 현재 일반음식점 부지 사용을 목적으로 공사 진행중인 성불산장 길 건너 윗부분 임야 필지도 함께 불허가 처리되었어야 마땅하다고 보며, 또한 기 허가된 일반음식점 부지가 훨씬 더 조수보호구역에 더욱 가깝게 근접한 위치에 있어 이 사건 불허가 처분은 마땅히 취소되어야 한다.
라. 피청구인이 제시한 신청지 현장 사진은 이 사건 행정심판 결과에 혼돈을 초래할 목적으로 주변 임야를 포함 아주 수목이 수려하고 무성한 것처럼 보이게 하기 위하여 교묘한 위치에서 사진을 촬영하여 제시한 것으로 만약에 현장상황 판단이 꼭 필요하다면 행정심판위원회의 현장 답사가 이루어져야 한다.
마. 이 사건 부지의 수종에 관해서는 지목이 답으로서 소유자가 농지관리상 수목제거가 필요하다면 간단한 신고로 하시라도 제거할 수 있는 이 사건 농지소유자의 고유권한에 속한다고 사료되는데도 ‘사실상 임야상태’라는 출장자 개인 판단에 의한 터무니없는 표현을 사용했다는 것은 국가농지제도에 관련된 농지형질변경 허가담당 지방공무원으로서의 ‘전문적 자질부족은 물론 엄연한 직권남용’으로 밖에 볼 수 없다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 신청지에 대한 현지 확인 결과 신청지의 도로변 쪽은 사실상 잡풀 등으로 이루어 있는 것이 사실이지만, 개발행위 허가기준을 적용함에 있어서 단지 신청지에만 한정하여 적합여부를 검토한 것이 아니라 신청지의 주변 환경을 종합적으로 고려한 바, 신청지 주변은 수목이 우거져 자연경관이 수려하여 보전가치 높은 지역으로 국토의계획및이용에관한법률 제58조 및 같은법시행령 제56조제1항의 개발행위허가기준에 부적합하다고 판단되었기에 불허가 처분한 것이다.
나. 신청지는 성불산장과 성불사간 1.5km구간 중간지점에 위치하여 있고, 청구인이 제기한 신청지 아래 일반음식점의 경우 성불산장 맞은 편에 위치하여 있고, 성불산장을 기점으로 상단부로는 공영주차장 및 화장실외에는 다른 시설이 전혀 없는 청정지역으로서, 성불산장을 기점으로 상단부로는 자연환경을 보전할 가치가 크기 때문에 개발행위허가를 제한한 것이며, 단순히 농지라고 해서 불허가 처분을 한 것은 아니며, 신청지 앞에 있는 광양시 공영주차장은 영리추구를 목적으로 조성한 것이 아니며, 자연발생유원지 또는 백운산을 찾는 시민들과 관광객들의 편익도모를 위하여 불가피하게 조성한 것이다.
다. 신청지의 주변지역은 조수보호구역으로 지정되어 있고, 성불계곡에 설치된 각종 편의시설의 적정한 관리와 아름다운 행락문화를 정착시켜 안락한 시민들의 휴식공간으로 활용하기 위하여, 자연발생유원지관리조례(○○시조례 제77호) 제3조의 규정에 의거 자연발생유원지로 지정·관리하고 있는 지역으로서, 2004. 8. 11. 현재 차량 13,585대, 방문객은 약 67,000여명에 이르는 많은 시민과 행락객들이 찾아오고 있는 대표적인 자연발생유원지로서, 시민들에게 건전하고 양질의 휴식공간 제공을 위하여, 앞으로도 자연경관과 환경을 지속적으로 유지·보존하여야 할 지역이다.
라. 따라서, 신청지는 ○○시 봉○면 조○리(성불계곡)에 소재하고 있는 성불산장과 성불사간 1.5km구간 중간지점에 위치하고 있는 농지(사실상 임야상태)로서, 신청지 주변지역은 조수보호구역으로 지정되어 있고, 현재 수목이 무성하게 우거져 자연경관이 수려하고 풍치가 아름다워 지속적으로 자연환경을 그대로 보전할 가치가 높은 지역인바, 만약, 신청지에 일반주택 건립을 위한 개발행위허가시 주변환경 및 미관의 훼손은 물론 향후 신청지의 연접지역이나 자연환경보전지역을 제외한 모든 지역에 개발행위허가의 신청시 자연경관과 환경보존의 필요성이 높은 지역임에도 불구하고 모두 허가를 해 줄 수 밖에 없어 입법취지에 어긋날 뿐만 아니라 주변지역 또는 국토의 연쇄적이고 무분별한 개발을 조장할 수밖에 없어, 위와 같은 사유로 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항제4호 및 같은법시행령 제56조제1항의 개발행위허가기준에 부적합하다고 판단하여 위 신청 건에 대하여 불허가 처분한 것은 타당하다.
이에 더하여 피청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 기 형질변경 허가된 일반음식점 부지가 성불산장 맞은편 상단부에 위치하고 있다고 주장하고 있으나, 청구인이 제시한 지적도면을 보면 상호 중첩된 위치에 있으므로 사실상 맞은 편으로 볼 수 있는 지역이라고 판단한다.
나. 청구인은 성불계곡이 자연발생유원지로 지정고시된 사유는 시민들의 휴식공간으로 이용되고 있는 백운산계곡의 편의시설 확충 및 쓰레기 청소비용 충당을 위하고 단순한 이용객으로부터 입장수수료를 징수할 목적으로 ○○시조례로 임의지정(운영기간 : 2004. 7. 5. ～ 8. 27.)한 것에 불과하다고 주장하나, 자연발생유원지로 지정고시한 주목적이 백운산 계곡의 편의시설의 확충과 쓰레기 청소비용 충당을 위한 입장수수료를 징수하는 데 있고, 각종 개발행위를 제한하는 명문의 규정은 없는 것은 사실이지만, 그 내면에는 시민들에게 쾌적한 휴식공간을 제공하려는 의미가 내포되어 있다고 판단하며, 행정청인 광양시장은 최선을 다하여 자연환경을 보전할 필요성이 있다.
다. 청구인은 피청구인의 신청지 주변 조수보호구역(○○시 봉○면 조○리 산 173-1) 주장은 이 사건 부지와는 전혀 무관한 위치로 조수보호구역 환경보호 관리를 이유로 이 사건 신청지를 불허가 처리할 상황이었다면 거의 동시에 허가신청이 접수되어 피청구인의 형질변경허가를 득하여 현재 일반음식점부지 사용을 목적으로 공사 진행중인 성불산장 길건너 윗부분 임야필지도 함께 불허가 처리 되었어야 마땅하다고 보며, 또한 기 허가된 일반음식점 공사부지가 훨씬 더 조수보후구역에 더욱 가깝게 근접한 위치에 있어 이 사건의 불허가 처분은 마땅히 취소되어야 한다고 주장하나, 청구인의 주장대로 단순히 조수보호구역 관리를 이유로 불허가 처분한 것은 아니며, 단지 주변 환경의 상황을 피력할 필요성이 있어 언급한 것이며, 불허가를 함에 있어서 신청지의 여건은 물론 주변여건 또한 종합적으로 고려하여 판단하여야 하며, 아울러, 이 사건 신청지는 농지로서 농지법 제36조의 규정에 의한 농지전용 협의, 국토의계획및이용에관한법률 제62조 규정에 의한 개발행위(토지형질변경)허가 절차가 수반되며, 성불산장 맞은편에 소재하고 있는 일반음식점의 경우 지목이 임야로서 개발행위허가 절차가 수반되지 않으며, 산지관리법에 의한 산지전용허가 대상으로서 2003. 11. 29. 산지전용허가를 받아 사업을 시행중에 있는 건이며, 본 건에 대해서는 국토의계획및이용에관한법률에 따라 개발행위 허가기준을 적용 부적합하여 불허가 처분한 것이다.
라. 피청구인이 제시한 현장사진은 이 사건 행정심판 결과에 혼돈을 초래할 목적으로 주변임야를 포함 아주 수목이 수려하고 무성한 것 처럼 보이게 하기 위하여 교묘한 위치에서 사진을 촬영하여 제시한 것으로 만약에 현장상황이 필요하다면 행정심판위원회의 현장 답사가 이루어져야한다고 주장하고 있으나 인·허가권자가 개발행위 허가기준을 적용함에 있어 신청지에 한정하여 판단하는 것이 아니고, 신청지 및 주변 환경의 여건을 종합적으로 고려하여 판단(불허가) 하였으며, 사진 자료를 제시함에 있어서 신청지나 주변 환경의 여건 및 상황을 충분히 전달할 수 있도록 최적의 위치에서 사진을 촬영한 것이며, 사진을 조작하였다거나 하등의 위증의도가 없었으며, 아울러, 증거자료로 제출한 사진만으로는 현장상황 및 주변 여건 등을 충분히 판단하는데 한계가 있을 것으로 사료됨에 따라, 청구인의 주장대로 행정심판위원회에서 현장을 답사하여 엄정한 판단을 하여 주길 바란다.
마. 청구인은 이 사건 부지의 수종에 관해서는 지목이 답으로써 소유자가 농지관리상 수목제거가 필요하다면 간단한 신고로 하시라도 제거 할 수 있는 이 사건 농지소유자의 고유권한에 속한다고 사료되는데도 ‘사실상 임야상태’ 라는 출장자 개인판단에 의한 터무니없는 표현을 사용했다는 것은 국가농지제도에 관련된 농지형질변경 허가담당 지방공무원으로서의 ‘전문적 자질부족은 물론 엄연한 직권 남용’으로 밖에 볼 수 없다고 주장하나 ‘사실상 임야상태’라고 한데 대해서는 신청지의 현지 확인결과 지목이 농지이지만 수년째 경작하지 않고 방치되어 있는 상태로 잡풀과 수목이 자라 현재 농지의 기능을 수행 하지 못하고 있는 상황을 그대로 나타낸 것으로서, 개인적 판단에 의한 터무니없는 표현이나 지방공무원으로서 직권을 남용한 것은 결코 아니다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
1) 국토의계획및이용에관한법률 제56조, 제58조
2) 국토의계획및이용에관한법률시행령 제56조 관련 〔별표 1〕
3) 농지법 제36조
4) 광양시자연발생유원지관리조례 제3조
나. 사실인정
행정심판청구서, 피청구인 답변서, 개발행위신청서, 농지전용협의요청서, 출장결과 보고서, 개발행위허가 신청 건 검토보고, 개발행위(토지형 질변경)허가 신청에 따른 불허가 통보, 2004년 자연발생유원지 지정공고, 2004 자연발생유원지 운영계획 통보 공문 등 각 사본, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구인은 피청구인에게 2004. 5. 11. 다음과 같은 내용의 개발행위(토질형질변경)허가 신청을 하였다.
<신청서 내용>
- 위 치 : ○○시 봉○면 조○리 840번지
- 지목 : 답
- 신청면적 : 500㎡(지적 1,007㎡)
- 개발행위 목적 : 일반주택 건립
<일괄처리 사항>
- 농지전용협의요청
· 전용하고자 하는 농지 : 농업진흥지역 밖 500㎡(답)
· 전용목적 : 일반주택 건립
2) 피청구인 소속 담당부서 담당자 청구외 이○남은 2004. 5. 11. 신청지에 대한 현지확인 출장을 실시하였고 출장결과는 다음과 같다.
- 현지확인 사항
·신청지는 성불산장과 성불사간 1.5㎞구간 중간지점에 위치하고 있으며 하천과 도로변 사이에 위치한 농지(답)로서, 현재는 수목이
우거져 있는 사실상 임야상태이며, 맞은 편에 시에서 설치한 주차장(3,151㎡) 및 공중화장실이 위치하고 있으며, 성불산장과 성불사간 구간에는 주택 및 기타시설은 없는 상태임
·신청지 주변 환경은 자연경관이 수려하고 풍치가 아름다워 시민, 관광객들이 많이 찾는 계곡으로 보전가치가 높은 지역으로 판단됨
- 출장자 의견
·농지법의 경우 관리지역내 일반건축물 설치를 위한 농지전용은 가능하지만, 상위법인 국토의계획및이용에관한법률의 개발행위허가기준 (법제58조 및 같은법 시행령 제56조)에 저촉
※저촉내용 : 주변지역의 자연경관 및 미관을 저해하지 않아야 함
·신청지에 일반주택 건립을 위한 개발행위(토지형질변경) 및 농지전용허가를 할 경우 향후 지속적으로 많은 건축물들이 무질서하게 난립 자연경관을 훼손할 가능성이 농후하므로 국토의계획및이용에관한법률에 의거 허가를 불허가 함이 타당
3) 피청구인 소속 담당부서(허가과)에서는 2004. 5. 14. 일반주택건립을 위한 개발행위(농지전용)허가 신청 건에 대한 검토보고를 다음과 같이 하였다.
○ 관련법 검토사항
- 적용법률
· 농지법 제36조(농지전용허가·협의), 농지법 제39조제1항제3호, 농지법시행령 제49조제3항제4호(농지전용허가·협의 제한)
· 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항제4호 및 같은법시행령 제56조제1항(개발행위의 기준)
- 검토내용
·농지법의 경우 관리지역내 일반주택 건립을 위한 농지전용 허가는 가능함
·국토의계획및이용에관한법률의 경우 개발행위허가기준에 주변지역의 자연경관 및 미관을 훼손하지 않도록 규정
○ 주무과 의견 : 불허가 처리
- 신청지는 봉○면에 소재하고 있는 성불산장과 성불사간 1.5㎞ 구간 중간지점 쯤에 위치한 농지(사실상 임야상태)로서, 이 구간에는 건축시설물이 설치되어 있지 않은 청정지역임
- 특히 성불계곡은 자연경관이 수려하고 풍치가 매우 아름다운 계곡으로서 우리시 4대 계곡중의 하나이며 행락철 시민들 뿐만 아니라 타지역 관광객들이 많이 찾아오는 계곡임
- 신청농지에 일반주택을 건립할 수 있도록 농지전용을 허가할 경우 앞으로 지속적으로 현대식 건축물이 다수 건립될 것으로 예상됨에 따라 수려한 자연경관을 훼손할 가능성이 농후할 뿐만 아니라 계곡을 찾아오는 내방객들에게 우리시의 청정이미지를 실추시킬 것으로 판단되므로 농지전용협의 및 개발행위허가 신청건을 불허함이 타당
4) 피청구인은 2004. 5. 15. 청구인에게 개발행위(토지형질변경)허가 신청에 따른 불허가 통보를 하였다.
<불허가 사유>
- 신청지는 ○○시 봉○면 조○리(성불계곡내)에 소재하고 있는 성불산장과 성불사간 1.5㎞구간 중간지점에 위치하고 있는 농지(답)이나, 현재 수목이 무성하게 우거져 자연경관이 수려하고 풍치가 매우 아름다워 지속적으로 자연환경을 보전할 가치가 높은 지역으로서, 신청지에 일반주택 건립을 위하여 개발행위허가시 수려한 주변 환경 및 미관의 훼손은 물론 향후 주변지역의 연쇄적이고 무분별한 개발을 조장할 우려가 높음
<대 안>
- 불허가 통보에 이의가 있을 경우 90일이내에 행정심판 청구
5) 피청구인은 2004. 6. 16. 다음과 같은 내용으로 2004년 자연발생유원지 지정공고(○○시 공고 2004-501호)를 하였다.
- 자연발생유원지 명칭, 위치, 면적, 구역
명 칭위 치면적(㎡)구 역봉○면 성불계곡봉○면 조○리
산 166-1외 5필지66,166조령천, 성불계곡(하조마을 입구로부터 상단지역)옥룡면 동곡계곡옥룡면 동곡리
597-7외 24필지510,000동곡천(동동마을 입구로부터 상단지역)진상면 어치계곡진상면 어치리
1337외 14필지378,353어치계곡, 웅동천(죽전마을 황죽교 경계 상단지역)
- 지정년월일 : 2004. 6. 16.
- 지정기간 : 2004. 7. 5. ～ 8. 27.(54일간)
- 지정사유 : 시민의 휴식공간으로 이용되고 있는 백운산 계곡의 편의시설확충 및 쓰레기 청소비용 충당을 위하여 이용객으로부터 입장수수료를 징수하기 위함
- 차종별 입장수수료
차종별승차정원구분입장수수료승용차(화물차)승차인원 5인 이하1,000승
합
차소 형승차인원 5인 이하2,000승차인원 6인 이상 ～ 15인 이하3,000중 형승차인원 16인이상 ～ 35인 이하5,000대 형승차인원 36인 이상10,000
※ 차종별 징수(탑승인원 무관)
6) 피청구인(환경관리과장)은 2004. 6. 17. “2004 자연발생유원지 운영 계획”을 문화홍보담당관, 교통행정과장, 산림과장, 봉○면장, 옥룡면장, 진상면장에게 통보하였다.
7) 피청구인은 봉○면 성불계곡, 옥룡면 동곡계곡, 진상면 어치계곡에 대하여 1999년에 58일간(6. 26. ～ 8. 22.), 2000년에 56일간(7. 1. ～ 8. 25.), 2001년에 58일간(7. 1. ～ 8. 27.), 2002년에 52일간(7. 6. ～ 8. 26.) 각각 자연발생유원지 지정공고를 하였다.
다. 판 단
1) 국토의계획및이용에관한법률 제56조제1항제2호는 “토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)을 하는 행위로서 대통령이 정하는 행위(이하”개발행위“라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하”개발행위허가“라 한다)를 받아야 한다.”고 규정하고 있고, 같은법 제58조제1항제4호 기준에 의하면 “주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것” 이라고 규정되어 있고, 같은법시행령 제56조 〔별표 1〕개발행위기준 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (1)은 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연환경 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것을 규정하고 있으며,
2) 어느 토지의 형질변경행위가 당해 행위로 인하여 주변의 환경·풍치·미관 등이 크게 손상될 우려가 있는 지역인가 여부를 판단함에 있어서는 형질변경으로 인한 당해 토지의 환경·풍치·미관뿐만 아니라 당해 토지와 인접하여 있는 주위 토지의 환경·풍치·미관 등에 미치는 영향, 나아가 미관상 당해 토지 및 주변의 환경에 대한 원형보전의 필요성 유무 및 도시전체의 미관과도 관련하여 종합적으로 판단하여야 하는 바(대법원 98두6494),
3) 청구인은 신청지의 용도지역은 관리지역(농업진흥 지역 밖)으로 개발행위 제한지역으로 묶일 이유가 없는 지역으로서, 잡풀과 잡목으로 이루어져 있어 신청지가 수목이 우거져 자연경관이 수려하다는 피청구인의 주장이 부당하다고 하여 살피건대, 신청지는 성불산장과 성불사간 중간지점 도로변과 성불계곡사이에 위치하고 있는 농지(답)로서 수풀과 잡목으로 이루어져 있는 것은 사실이나, 개발행위허가 여부는 당해 토지뿐만아니라 주변 환경을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것으로 신청지 주변은 자연경관이 수려하고 풍치가 아름다운 계곡으로서 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항제4호 및 같은법시행령 제56조〔별표 1〕개발행위기준 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계 (1)의 규정에 부적합한 지역으로 보여지고,
4) 청구인은 신청지 아래 지역에 지목이 임야이나 피청구인이 일반음식점 부지로 허가를 내 준 것은 이해하기 어렵고, 신청지 바로 앞에 ○○시 공영주차장이 설치되어 있는 바, 신청지 주변 경관이 수려하고 보존의 가치가 있다면 피청구인은 주차장을 설치하지 않았어야 하고, 임야에 일반음식점 허가를 해주고 농지는 불허가 한 것은 부당하다고 주장하여 살피건대, 피청구인으로부터 산지전용허가를 받아 일반음식점을 건축하기 위해 부지가 조성되어 있는 것은 사실이나 그곳은 성불산장과는 도로와 계곡을 사이에 두고 지근 거리에 위치하여 있는 반면, 신청지는 성불산장과 성불사간의 1.5㎞ 구간 중간지점에 위치하여 그 지역에는 공영주차장 외에는 아무런 개발행위가 이루어지지 않은 지역이며, 신청지 전면의 공영주차장은 백운산과 성불계곡을 찾는 행락객들을 위하여 피청구인이 공공이익을 위하여 설치한 편의시설로서 신청지의 여건과 비교할 수는 없고, 신청지 뒷편의 성불계곡은 풍부한 수량의 물이 흐르고 있을 뿐만 아니라, 1999년 이래 매년 하절기 50여일 이상을 ○○시자연발생유원지관리조례 제3조에 의거 자연발생유원지로 지정·관리해 오고 있는 지역인 점을 보더라도 신청지를 포함한 인접지역은 보전할 가치가 있는 지역이라고 할 것이며,
5) 나아가, 이 사건 신청 토지를 일반주택건축 부지로 조성하기 위하여
토지형질 변경을 하는 경우 신청지 주변 산림 및 경관이 훼손될 우려가 있고, 위 토지에 대한 개발을 허용하는 경우 형평성 차원에서 이와 유사한 주변토지들에 대한 개발행위 제한이 용이치 않아 성불계곡의 보전이 어려울 뿐만 아니라 난개발이 가속화되는 결과를 초래할 수 밖에 없을 것으로 보여지는 점 등에 비추어 신청지는 공익목적상 현 상태로 원형을 유지할 필요가 있는 지역으로서, 이 사건 토지의 개발행위를 제한하여 얻는 공공의 이익이 청구인이 이를 개발하여 얻는 이익보다 크다고 아니할 수 없어 피청구인의 이 사건 불허가 처분에 재량권을 일탈 또는 남용한 위법이 있다고 볼 수 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.