공장등록변경신청반려처분 취소청구
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카테고리
어린이집
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작성일
2005.02.27
이 유
(2004-77, 공장등록변경신청반려처분 취소청구)
1. 사건개요
청구인은 (주)대○산업이 2004. 4. 4. 부도로 공장가동이 중단된 뒤 그 공장내에 있는 기계류가 공매되자 2004. 6. 1. 위 공매에 참가하여 이를 낙찰 받았으며, 그 뒤 청구인은 2004. 6. 10. 청구외 (주)대○산업으로부터 위 공장의 건물에 대하여 임차일로부터 10년간으로 임차기간을 정하여 임대차 계약을 한 후 2004. 6. 15. 피청구인에게 공장등록변경신청서를 제출하였으며, 이에 대하여 피청구인은 1, 2, 3차에 걸쳐 지상권자의 토지사용승낙서를 제출토록 보완요구 하였고, 청구인으로부터 보완할 수 없음을 통보받은 후 보완서류(공장부지에 대한 지상권자의 사용승낙서)를 제출하지 않음을 이유로 2004. 7. 30. 공장등록변경신청에 대한 반려처분을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건의 기초사실은 다음과 같다.
1) 청구외 주식회사 대○산업은 2003. 1. 1. 청구외 방○매로부터 그의 소유인 전남 ○○군 ○○면 ○암리 613의 1, 같은 리 613의3 토지에 관하여 같은 날부터 2013. 12. 31.까지 10년동안 토지사용승낙을 받은 뒤 다시 피청구인에게 공장을 설치하는 승인을 신청하여 피청구인의 승인으로 2003. 1. 17. 공장건물을 착공하여 같은해 1. 27. 준공하여 같은해 1. 30. 피청구인에게 공장등록을 하였다.
2) 청구인은 위 대○산업이 2004. 4. 4. 부도로 공장가동이 중단된 뒤 그 공장내에 있는 기계류가 공매되자 2004. 6. 1. 위 공매에 참가하여 이를 낙찰 받았으며, 그 뒤 청구인은 2004. 6. 10. 청구인이 직접 위 공장을 운영하기 위하여 위 대○산업으로부터 피청구인에게 등록된 위 공장의 건물을 위 대○산업과 위 방○매사이의 토지사용 승낙일까지를 임차기간으로 하여 임차를 하였다.
3) 청구인은 2004. 6. 15. 피청구인에게 위와 같이 공장건물을 임차함으로 인하여 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조제4항, 같은 법 시행규칙 제11조에 따라 공장등록변경신청서를 제출하였고, 피청구인은 2004. 7. 30. 위 공장부지의 지상권자의 토지사용승낙서 미첨부를 이유로 위 공장등록변경신청의 반려처분을 하였다.
나. 처분의 부적법성
1) 관련법률
○ 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조제1항, 제16조,
○ 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행규칙 제11조
2) 청구인과 같이 공장등록인으로 임차를 한 경우에는 위 시행규칙 제11조제2항제2호에 따른 임차사실을 증명하는 서류만 공장등록변경신청서에 첨부하여 피청구인에게 제출하면 되고, 피청구인은 같은 규칙 제4항에 따라 공장등록대장에 변경사항을 기재하고 등록변경신청서를 받은 날부터 7일 이내에 등록내용을 신청인에게 통보하여야 함이 적법한 절차라고 할 것이므로 지상권자의 토지사용승낙은 필수요건이 아니다. 설령 공장등록변경신청서 지상권자의 동의가 필요하다고 하더라도 위 대○산업의 공장등록 시에도 이미 위 지상권이 설정되어 있었으므로 위 대○산업 명의로 공장등록이 되었다는 사실은 위 지상권자의 승낙이 있었다고 할 것이고, 그렇다면 위 지상권자가 위 대○산업으로부터 위 등록된 공장건물의 임차인인 청구인에게 그 사용에 대한 특별한 이의를 제기할 이유가 없다고 보여지므로 임차인인 청구인이 또 다시 위 지상권자로부터 같은 내용의 사용승낙을 얻을 필요는 없다고 보아야 한다. 따라서 피청구인의 위와 같은 처분행위는 위법한 처분일 뿐만 아니라 재량권을 일탈한 처분이다.
이에 더하여 청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
가. 신규등록과 다른 변경등록
1) 피청구인은 이 사건 공장부지에 임대차계약이전에 이미 지상권이 설정되어 있고, 산업자원부 홈페이지에 질의, 회신 받은 답변과 피청구인 자문변호사의 법률검토결과에 따라 지상권자의 사용동의를 받아야 한다고 하나, 청구인의 신청은 변경사항의 등록에 관한 것이고 신규등록에 관한 것이 아니어서 법적 근거가 없는 것이다.
2) 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행규칙 제11조제2항은“법 제16조제4항의 규정에 의하여 변경등록을 하고자 하는 자는 별지 제9호 서식에 의한 공장등록변경신청서 또는 별지 제25호 서식의 입주계약변경신청서에 변경사항을 증명하는 서류와 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류(등록된 공장을 양수 또는 임차하는 경우에 한 한다)를 첨부하여시장·군수·구청장 또는 관리기관에 제출하여야 한다.”고 규정하고 있고, 같은규칙 제11조제4항은 “시장·군수·구청장 또는 관리기관은 제2항의 규정에 의한 등록변경신청서 또는 입주계약변경신청서를 받은 경우에 당해 신청이 관계기준에 적합한 경우에는 공장등록대장에 변경사항을 기재하고 등록변경신청서 또는 입주계약변경신청서를 받은 날부터 7일(법 제16조제7항 각호의 규정에 의하여 의제 처리하는 경우에는 20일)이내에 등록내용을 신청인에게 통보하여야 한다.“라고 하여, 청구인과 같이 기존의 공장등록인으로부터 그 건물을 임차 한 경우에는 위 시행규칙 제11조제2항제2호에 따른 임차사실을 증명하는 서류만 공장등록변경신청서에 첨부하여 피청구인에게 제출하도록 되어 있다.
나. 번복된 산자부의 질의회신
피청구인의 주장과 처음 산업자원부의 담당자인 청구외 ○○철은 변경등록의 경우에 지상권자의 동의를 받아야 하는 것으로 회신을 한 것은 사실이나 피청구인이 산업자원부에 자문을 하여 그 결과가 회신 된 뒤 청구인이 다시 자문을 한 사실이 있고, 피청구인에게 회신한 위 산업자원부의 담당자인 청구외 ○○철은 2004. 9. 2. 회신서에서 “(주)대○산업이 최초 공장부지 소유자 방○매로부터 10년간의 공장부지 및 공장시설물일체 공장건축물, 기계장치 등 제조시설, 부대시설에 대한 정당한 사용권을 받아서 공장을 운영하여오는 도중에 지상권이 설정되었습니다. 이 경우, 지상권은 타인의 토지에서 건물 기타의 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용할 수 있는 물권이므로 지상권자는 설정행위에서 정한 목적의 범위내에서 토지를 사용할 권리가 있으나, 지상권자의 토지사용권은 지상권의 목적에 의하여 제한을 받으므로 그 범위를 넘어서 사용할 수는 없을 것이다. 이후 (주) 대○산업과 ○○철강(주)간에 임대차계약으로(상기 공장부지 등에 관한 잔여기간 사용권 존재) 등록한 사항 중 공장부지면적과 공장건축면적, 부대시설면적의 변경이 없는 회사명 또는 대표자성명이 변경된 경우로 볼 수 있으므로, 변경사항을 증명하는 서류와 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류를 제출하면 당해 공장설립인·허가권자는 당해 신청이 관계기준에 적합한 경우에는 공장등록대장에 변경사항을 기재하고 통보합니다. 따라서, 상기 사항 등을 종합해 보건대, 질의내용상의 마지막 임차공장을 영위하고자 하는 자가 공장부지 및 공장시설물일체(공장건축물, 기계장치 등 제조시설, 부대시설)에 대한 정당한 사용권을 받는 경우라면, 기존 공장부지에 지상권자가 있더라도 지상권은 타인의 토지에서, 건물기타의 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용할 수 있는 물권이므로 지상권자는 설정행위에서 정한 목적의 범위내에서 토지를 사용할 권리가 있으나, 지상권자의 토지사용권은 지상권의 목적에 의하여 제한을 받으므로 그 범위를 넘어서 사용할 수는 없을 것이므로, 공장을 운영함에 있어서, 마지막 공장임차인이 지상권자가 설정행위에서 정한 목적의 범위내에서 토지를 사용하는 데 지장을 주지 아니한다면, 적어도 지상권자의 사전동의는 요하지 않을 것으로 보여집니다. 다만, 지상권자의 토지사용권을 침해하거나 배제하는 경우이라면, 정상적으로 공장을 가동하는 과정에서, 동 침해나 배제하는 경우에 관하여 구제조치를 취하여야 할 것으로 보여 집니다.”라고 하여 지상권자의 동의를 요하지 아니한다고 회신하였다. 그리고 이러한 회신은 산업자원부 담당자인 위 ○○철이 영광현장을 답사하여 사정을 파악하고 한 회신이고, 당시 위 ○○철은 ○○군청에서 피청구인의 담당과장 및 담당자에게 공장등록변경신청을 수리하도록 한 사실이 있다.
다. 청구인이 사용가능한 토지
판례는, "한국전력주식회사가 철탑 및 전선의 설치를 위하여 구 전기사업법 제12조에 따른 손실보상조로 용지사용료를 지급하고 소유자 또는 점유자의 토지 사용승락을 얻어 철탑의 부지 및 전선이 지나가는 상공의 점유사용에 대한 정당한 권원을 취득하였다고 할 것이고, 그 권리를 등기하지 아니하였다면 이것을 물권이라고 할 수는 없으나 그 용지사용료는 특별한 사정이 없는 한 철탑 및 전선의 존치시까지의 토지사용의 대가(보상)라고 볼 것이므로 철탑 준공당시의 소유자로서는 그와 같은 절차를 거쳐 건조된 철탑 및 전선의 사용수익범위 안에서는 그 토지소유권이 제한되는 것이고, 그 후 철탑 및 전선이 설치되어 있는 사정을 알고 그 토지를 매수한 사람은 철탑 및 전선의 점유부분에 관하여 이미 사용수익권이 제한된 소유권을 취득함으로써 한전의 사용, 수익을 용인하여야 할 의무를 그대로 승계한 것이므로 다시(중복하여) 손실보상, 나아가 부당이득반환이나 손해배상을 청구할 수 없다."(대법원 1989.05. 09.선고 88다카9418판결)라고 하므로 청구인이 이건 토지를 사용할 수 없는 것도 아니다. 피청구인의 자문변호사는 피청구인의 주장과 같이 지상권자의 동의를 받아야 한다고 하고 있으나 과연 이러한 의견이 산업집적활성화및공장설립에관한시행규칙 제11조제2항의 규정을 참작하였는지는 분명하지 않으며 이를 참작하였을 때 이러한 의견이 유지될 수 있는지는 의문이다.
라. 다른 군(장○군)의 경우 이와 비슷한 경우에 임대차계약서만으로 변경등록을 한 사례가 있다.
마. 법해석의 한계
무릇 법의 해석은 법령에 명백한 규정이 없을 때 필요한 것이고, 명백한 규정이 있을 때에는 그 규정에 따라야 하는 것은 당연한 이치이므로 산업집적활성화및공장설립에관한시행규칙 제11조제2항에서 임대차계약서만을 요구하고 있는데 이에 덧붙여서 신규등록 때와 마찬가지로 토지소유권자나 그 지상권자 동의를 별도로 요구한다는 것은 명백하게 법령의 취지에 반하는 것이며, 많은 지방자치단체에서는 오지 아니하려는 기업도 유치하려고 노력하고 있는데 피청구인은 왜 합법적으로 오려고 하는 기업조차도 이를 거부하고 있는지 이해할 수 없다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 공장부지(건물) 소유권 변동경과
○ 1993. 12. 28. 공장부지 소유권 이전등기(김○철)
○ 2002. 4. 4. 공장부지 소유권 이전등기(김○철 → 방○매)
○ 2003. 1. 1. (주)대○산업에 토지사용승낙(방○매→(주)대○산업)
○ 2003. 1. 6. 지상권 설정(지상권자 : (주)○○상호저축은행)
○ 2004. 4. 28. 공장부지 소유권 이전등기(방○매 → 송○숙)
○ 2004. 6. 10. (주)대○산업과 ○○철강(주)와의 임대차계약 체결
○ 2004. 6. 22. 공장건물 소유권 보존등기((주)대○산업)
○ 2004. 6. 22. 전세권 설정(○○철강(주)) - 등기원인일 : 2004.6.10.
나. 공장등록변경 신청서 반려까지의 경과
○ 2004. 6. 15. ○○철강(주)의 공장등록변경신청
○ 2004. 6. 24. 군 자문변호사 법률검토 및 산업자원부의 답변결과에 의거 지상권자의 사용승낙서 보완요청(1차)
○ 2004. 7. 7. 지상권자의 사용승낙서 보완요청(2차)
○ 2004. 7. 23. 군 자문변호사의 최종 검토결과(지상권자의 사용승낙서 징구)에 의거 보완요청(3차)
○ 2004. 7. 30. ○○철강(주)의 민원서류 보완 불가능 공문 접수
○ 2004. 7. 30. 공장등록변경신청서 반려
다. 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행규칙 제11조제2항제2호에 따른 공장등록변경신청서에 임차사실을 증명하는 서류만 첨부하여 제출 하면 되고 지상권자의 토지사용승낙은 요건이 아니라는 주장에 대하여
1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조제4항 및 같은법시행규칙 제11조의 규정에 의하여 공장등록대장에 등록한 사항중 산업자원부령이 정하는 사항을 변경한 자는 2개월이내에 시장·군수에게 변경 신청을 하여야 하며 첨부서류로는 변경사항을 증명하는 서류를, 등록된 공장을 양수 또는 임차하는 경우에는 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류를 첨부토록 규정하고 있다.
2) 이에 따라 피청구인은 동 사안에 대하여 산업자원부 홈페이지에 질의하여 회신받은 답변과 피청구인 자문변호사의 법률 검토결과에 의거 처리 사항이며 산업자원부에서 발간한 “사례중심의 공장설립 500문 500답”에서는 공장의 임차시 지상권자의 동의여부 질의에 대하여 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행규칙 제11조의 규정에 의하여 제출하는 임차사실을 증빙하는 서류의 요건에 관하여는 동 법령에서 정하고 있지 아니하므로 이에 대해서는 민사법의 규정 및 원칙이 적용되어야 하므로 지상권이 설정되어 있는 부동산을 임차하는 경우 지상권자의 동의가 필요하다고 규정하고 있고, 공장설립승인사항(회사명 변경) 변경시 지상권자의 동의 필요여부 질의에 대하여도 공장설립 승인사항을 변경하는 경우에 양수 또는 임차사실을 증빙하는 서류를 첨부하도록 정하고 있으므로 이는 공장등록인이 당해 공장을 사용할 수 있어야 하기 때문에 지상권이 설정된 부동산을 사용하기 위해서는 지상권자의 사용동의가 있어야 한다고 규정하고 있다.
3) 이와 같이 청구인은 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류로 임대차계약서를 첨부하여 공장등록변경신청을 하였으므로 지상권자의 사용승낙이 필요치 않다고 주장하고 있으나 공장등록변경(회사명 및 대표자 성명) 신청시 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류를 첨부토록 하는 주된 이유는 공장에 대한 사용권이 있는가를 확인하기 위함이므로 임대차계약이전 이미 지상권이 설정되어 있고, 지상권 설정 이전에 공장건물에 대한 소유권보존등기를 한 사실이 없는 청구인의 경우에는 지상권자의 사용동의(승낙)을 받아야 할 것이다.
라. 또한 임대자인 (주)대○산업이 당초 공장등록시에 지상권 설정이 되어 있었으므로 (주)대○산업 명의로 공장등록이 되었다는 사실은 지상권자의 승낙이 있었다고 할 것이고 지상권자가 기 등록된 공장건물의 임차자에게 특별한 이의를 제기할 이유가 없다고 보여지는 점에서 지상권자로부터 같은 내용의 사용승낙을 얻을 필요가 없다고 보아야 한다는 청구인의 주장에 대하여
1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률에 의한 공장등록은 공장건축면적 500제곱미터이상인 공장의 신설, 증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자가 대통령령이 정하는 바에 의하여 사업계획서, 의제 받고자하는 인·허가 서류, 토지 및 건축물(기존건축물을 사용하여 공장설립등의 승인을 얻고자 하는 경우)에 대한 사용권을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 사업계획승인을 받고 (법제13조, 같은법시행령 제18조의2, 같은법시행규칙 제6조), 공장건설 및 제조시설 설치를 완료한 때 2월이내에 공장설립 등의 완료신고를 하도록 하고 있으며(법제15조), 시장·군수는 이의 신고에 의거 최종 건축물의 준공, 기계장치 등의 설치를 현지 확인하여 승인 (또는 변경승인)내용과 부합하는 경우 공장등록을 해주도록 규정하고 있다.
(같은법시행규칙 제10조) 이에 따라 청구인에게 임대한 (주)대○산업은 2002. 3. 8. 중소기업창업지원법 제21조의 규정에 의거 피청구인에 중소기업창업사업계획승인(공장설립등의 승인) 신청을 하여 2002. 4. 3. 승인을 받고 2003. 1. 28. 공장설립등의 완료신고를 하였으며 피청구인은 이의 신고에 의거 건축물의 준공 및 기계장치 등의 설치현황을 현지 확인하여 2003. 1. 30. 공장등록 처리를 하였다.
2) 청구인은 피청구인이 공장등록시 공장부지에 기 지상권설정이 되어 있었기 때문에 지상권자의 사용승낙서를 징구하였을 것으로 보고 지상권자가 공장의 임차인인 청구인에게 그 사용에 대한 특별한 이의를 제기할 이유가 없다고 판단하는 것은 법률(민법)과 공장부지의 토지를 사용할 권리가 있는 지상권자의 의사와는 상관없는 업체 임의에 의한 주장이라고 할 것이며, 공장등록시 지상권자가 청구인에게 공장을 임대한 (주)대○산업에 사용승낙을 하였건, 하지 않았건(지상권자의 묵시적인 사용승인이 있었다 하더라도) 민법 제629조(임차권의 양도, 전대의 제한)의 규정과 산업자원부의 질의답변 및 피청구인 자문변호사의 법률검토 결과에 의하여 (주)대○산업으로부터 공장을 임차한 청구인은 지상권자의 사용승낙을 받아야 할 것이다.
마. 피청구인은 산업집적활성화및공장설립에관한법률, 산업자원부의 질의답변 등을 근거로 하여 관련법규(자료) 안내와 3차례에 걸친 민원서류 보완을 요청하였으나 청구인이 이에 불응하고 보완서류를 제출하지 않음으로 인해 공장등록변경신청서를 반려처분 하였음에도 지상권자의 사용승낙서의 보완이 필요 없다고 주장하는 것은 청구인의 편의적인 입장만을 내세운 것이므로 청구인의 심판청구는 기각되어야 할 것이다.
이에 더하여 피청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
가. 공장등록변경은 신규 등록과 다르며 임대차계약 이전 이미 지상권이
설정되어 있고 산업자원부의 홈페이지에 질의, 회신 받은 답변과 피청구인 자문변호사의 법률검토결과에 따라 지상권자의 사용동의를 받아야 한다고 하나 이는 신규등록에 관한 것이 아니어서 법적근거가 없다고 하는 주장에 대하여, 공장등록사항을 변경한 자는 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조 및 같은법시행규칙 제11조의 규정에 의거 변경사항을 증명하는 서류, 양수 또는 임차하는 경우에는 양수 또는 임차사실을 증빙하는 서류를 첨부하여 시장, 군수, 구청장에게 신청하도록 하고 있고 시장, 군수, 구청장은 관계기준에 적합한 경우에 공장등록대장에 변경사항을 기재하고 7일이내에 등록내용을 신청인에게 통보하여야 한다고 명시하고 있다. 위와 같이 청구인이 임대차계약서를 첨부하여 피청구인에게 공장등록인을 (주)대○산업 조○식에서 청구인인 ○○철강(주)전○두로 변경해 줄 것을 신청하였으면 피청구인은 청구인이 공장등록인으로 갖추어야 할 관계기준(사용권 확보)을 확인하여 등록사항을 변경하여야 할 것이다. 이는, 공장등록인은 공장에 대한 사용권을 확보하여야 하기 때문이다.
나. 번복된 산업자원부의 질의회신에서 산업자원부 개별입지 공장담당자인 ○○철은 영광현장을 답사, 사정을 파악하여 피청구인에게 피청구인의 담당과장 및 담당자에게 공장등록 변경신청을 수리하도록 한 사실이 있다는 주장에 대하여, 산업자원부 개별입지 공장담당자인 ○○철은 지난 8월 16일 피청구인의 담당과를 방문하여 산업자원부 홈페이지에 답변한 사항은 충분한 검토를 하지 못하였고 지상권자의 토지사용권은 지상권의 목적에 의하여 제한을 받으므로 그 범위를 넘어서 사용할 수 없을 것이므로 공장을 운영함에 있어 공장임차인이 지상권자가 설정행위에서 정한 목적의 범위 내에서 토지를 사용하는 데 지장을 주지 않는다면 지상권자의 사용동의를 요하지 않을 것으로 보여 지고 지상권자의 토지사용권을 침해하거나 배제하는 경우 정상적으로 공장을 가동하는 과정에서 동 침해나 배제하는 경우에 관하여 구제조치를 취하여야 할 것으로 판단된다며 다시 질의해 줄 것을 요구한바 있으나, 피청구인은 공장임차인이 공장을 운영함에 있어 지상권자가 설정행위에서 정한 목적의 범위내에서 토지를 사용하는데 지장을 주지 않는다는 판단은 지상권자가 하여야 하며 그 서류로 지상권자의 사용동의가 필요하다고 할 것이다. 또한 공장임차인이 공장을 운영하면서 지상권자의 토지사용범위를 침해하거나 배제하는 경우 구제조치를 취하여야 한다는 답변에 대하여도 공장등록변경신청은 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조의 규정에 의거 공장등록사항을 변경한 자가 변경사항을 증빙하는 서류를 첨부하여 신청하는 것이지, 앞으로 공장을 운영하면서 해결할 수 있는 사항이 아니라고 할 것이다.
다. 청구인이 토지소유자 및 점유자의 토지사용승낙을 얻어 기 설치된 철탑 및 전선이 설치된 사정을 알고 그 토지를 매수한 토지소유자는 철탑 및 전선의 점유부분에 대하여 소유권이 제한된다는 대법원 판례를 들어 청구인이 공장등록변경신청 대상의 공장 부지를 사용할 수 없는 것도 아니며 피청구인의 지상권자 동의서 요구는 법률에 근거하지 않는다는 주장에 대하여, 청구인이 주장하는 위와 같은 판례에 대하여는 기 피청구인 자문변호사 법률검토를 받아 그 결과를 청구인에게 통보한 바 있으며 청구인이 공장등록변경신청을 한 당해 공장부지는 공장건물 완공이전에 지상권설정이 되어 있고 청구인에게 공장을 임대한 (주)대○산업은 당해 공장부지의 소유자가 아닌 당초 토지소유자로부터 토지사용승낙(임대)을 받은 자이며, 청구인과의 임대차계약이전 토지소유자의 변경 등으로 청구인이 예로 든 판례와는 사실관계가 다르다.
라. 이와 같이 피청구인은 산업집적활성화및공장설립에관한법률, 산업자원부 질의응답집에 명시되어 있는 사항을 청구인이 주장하는 의견에 대한 충분한 검토를 위하여 산업자원부 질의, 피청구인 자문변호사에 법률검토를 받아 처분한 사항에 대하여 법적근거가 없다고 주장하는 것은 청구인의 편의적 법규해석에 따른 것이므로 청구인의 심판청구는 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조 제1항, 제16조,
2) 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행규칙 제6조, 제11조
나. 사실의 인정
청구인과 피청구인이 제출한 법인 등기부등본, 공장등록변경 신청서, 민원서류 보완요구 및 공장등록변경신청 반려 공문, 토지 및 건물 등기부등본, 산업자원부 질의 답변자료, 피청구인 자문변호사 질의 및 법률검토자료, 산업자원부 “사례중심의 공장설립 500문 500답”, 임대차 계약서, 건축물대장 등 각 사본, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구외 (주)대○산업은 2003. 1. 1. 청구외 방○매로부터 그의 소유인 ○○군 ○○면 ○○리 613-1번지, 같은리 613-3번지 토지에 관하여 2003. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지 10년 동안 토지사용승낙을 받은 뒤 공장설치 승인을 받아 2003. 1. 17. 공장건물을 착공하여 같은달 27. 준공한 후 같은달 30. 공장등록을 하였다.
2) 청구인은 청구외 (주)대○산업이 2004. 4. 4. 부도로 공장가동이 중단된 뒤 그 공장내에 있는 기계류가 공매되자 2004. 6. 1. 위 공매에 참가하여 이를 낙찰 받았으며, 그 뒤 청구인은 2004. 6. 10. 청구외 (주)대○산업으로부터 위 공장의 건물을 임차일부터 10년간으로 임차기간을 정하여 임대차 계약을 하였다.
3) 청구인은 2004. 6. 15. 피청구인에게 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조제4항, 같은법시행규칙 제11조의 규정에 따라 공장등록변경신청서를 제출하였다.
4) 피청구인은 2004. 6. 24. 자문변호사 법률검토 및 산업자원부의 질의·
답변결과에 따라 지상권자의 사용승낙서를 보완하라는 1차 민원서류 보완요청, 같은해 7. 7. 2차 보완요청, 같은달 23. 자문변호사의 최종 검토결과를 이유로 3차 보완요청을 하였다.
5) 피청구인은 2004. 7. 30. 청구인이 민원서류 보완이 불가능하다는 공문을 접수한 후 위 공장부지에 대한 지상권자의 토지사용승낙서를 제출하지 않음을 이유로 위 공장등록변경신청의 반려처분을 하였다.
다. 판 단
1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조제1항에는 “공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.”고 규정되어 있고, 같은법 제16조제4항은“공장등록대장에 등록한 사항 중 산업자원부령이 정하는 사항을 변경한 자는 2월 이내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 변경등록을 신청하여야 한다.”고 규정되어 있으며, 같은법시행규칙 제11조제2항에는 법 제16조제4항의 규정에 의하여 변경등록을 하고자 하는 자는 별지 제9호 서식에 의한 공장등록변경신청서 또는 별지 제25호서식의 입주계약변경신청서에 1. 변경사항을 증명하는 서류, 2. 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류(등록된 공장을 양수 또는 임차하는 경우에 한 한다)를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 관리기관에게 제출하여야 한다고 규정되어 있고, 같은법시행규칙 제11조제4항에는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 관리기관은 제2항의 규정에 의한 등록변경신청서 또는 입주계약변경신청서를 받은 경우에 당해 신청이 관계기준에 적합한 경우에는 공장등록대장에 변경사항을 기재하고 등록변경신청서 또는 입주계약변경신청서를 받은 날부터 7일 이내에 등록내용을 신청인에게 통보하여야 한다.”고 규정되어 있는바,
2) 청구인은 이 사건 공장을 임차한 자로서 공장변경등록을 하여야 하고, 위 법 제16조제4항 및 같은법시행규칙 제11조제2항제2호의 규정에 따라 공장에 대한 임차사실을 증명하는 서류를 첨부하여야 할 것이므로
청구인은 2004. 6. 10. (주)대○산업과 청구인간에 잔여 토지사용승낙기간(2004. 6. 10. ～ 2013. 12. 31.) 동안 공장건물에 대한 임대차계약을 체결한 후 공증된 임대차계약서를 첨부하여 같은해 6. 15. 공장등록변경신청을 하였으므로 적법하게 공장에 대한 임차사실을 증명하는 서류를 제출하였다고 할 것인데, 피청구인은 임차사실을 증명하는 임대차계약서의 제출과 동시에 공장을 등록하려는 자가 지상권이 설정된 부동산을 사용하기 위해서는 지상권자의 토지사용동의가 있어야 한다는 이유를 들어 청구인의 공장등록 변경신청을 반려하였는바,
3) 피청구인이 이 사건 처분사유로 주장한 공장등록 변경신청 전에 지상권자의 토지사용승낙이 반드시 필요한 것인지에 대하여 살피건대, 공장부지에 대한 토지소유권의 변경, 최초 공장등록시 설정되어 있지 않았던 지상권 설정 등으로 인하여 사실상 공장가동을 위해서는 지상권자의 토지사용승낙서 등이 필요한 것인지 여부는 어디까지나 민사적 절차에 의하여 당사자간 해결하여야 할 문제로서 피청구인이 법령에도 규정되어 있지 않은 지상권자의 토지사용승낙서를 변경등록의 필요적 구비서류로 판단하여 위 승낙서가 구비되지 않았음을 사유로 이 사건 신청을 반려함은 위법한 처분이라 아니할 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
(2004-77, 공장등록변경신청반려처분 취소청구)
1. 사건개요
청구인은 (주)대○산업이 2004. 4. 4. 부도로 공장가동이 중단된 뒤 그 공장내에 있는 기계류가 공매되자 2004. 6. 1. 위 공매에 참가하여 이를 낙찰 받았으며, 그 뒤 청구인은 2004. 6. 10. 청구외 (주)대○산업으로부터 위 공장의 건물에 대하여 임차일로부터 10년간으로 임차기간을 정하여 임대차 계약을 한 후 2004. 6. 15. 피청구인에게 공장등록변경신청서를 제출하였으며, 이에 대하여 피청구인은 1, 2, 3차에 걸쳐 지상권자의 토지사용승낙서를 제출토록 보완요구 하였고, 청구인으로부터 보완할 수 없음을 통보받은 후 보완서류(공장부지에 대한 지상권자의 사용승낙서)를 제출하지 않음을 이유로 2004. 7. 30. 공장등록변경신청에 대한 반려처분을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 사건의 기초사실은 다음과 같다.
1) 청구외 주식회사 대○산업은 2003. 1. 1. 청구외 방○매로부터 그의 소유인 전남 ○○군 ○○면 ○암리 613의 1, 같은 리 613의3 토지에 관하여 같은 날부터 2013. 12. 31.까지 10년동안 토지사용승낙을 받은 뒤 다시 피청구인에게 공장을 설치하는 승인을 신청하여 피청구인의 승인으로 2003. 1. 17. 공장건물을 착공하여 같은해 1. 27. 준공하여 같은해 1. 30. 피청구인에게 공장등록을 하였다.
2) 청구인은 위 대○산업이 2004. 4. 4. 부도로 공장가동이 중단된 뒤 그 공장내에 있는 기계류가 공매되자 2004. 6. 1. 위 공매에 참가하여 이를 낙찰 받았으며, 그 뒤 청구인은 2004. 6. 10. 청구인이 직접 위 공장을 운영하기 위하여 위 대○산업으로부터 피청구인에게 등록된 위 공장의 건물을 위 대○산업과 위 방○매사이의 토지사용 승낙일까지를 임차기간으로 하여 임차를 하였다.
3) 청구인은 2004. 6. 15. 피청구인에게 위와 같이 공장건물을 임차함으로 인하여 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조제4항, 같은 법 시행규칙 제11조에 따라 공장등록변경신청서를 제출하였고, 피청구인은 2004. 7. 30. 위 공장부지의 지상권자의 토지사용승낙서 미첨부를 이유로 위 공장등록변경신청의 반려처분을 하였다.
나. 처분의 부적법성
1) 관련법률
○ 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조제1항, 제16조,
○ 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행규칙 제11조
2) 청구인과 같이 공장등록인으로 임차를 한 경우에는 위 시행규칙 제11조제2항제2호에 따른 임차사실을 증명하는 서류만 공장등록변경신청서에 첨부하여 피청구인에게 제출하면 되고, 피청구인은 같은 규칙 제4항에 따라 공장등록대장에 변경사항을 기재하고 등록변경신청서를 받은 날부터 7일 이내에 등록내용을 신청인에게 통보하여야 함이 적법한 절차라고 할 것이므로 지상권자의 토지사용승낙은 필수요건이 아니다. 설령 공장등록변경신청서 지상권자의 동의가 필요하다고 하더라도 위 대○산업의 공장등록 시에도 이미 위 지상권이 설정되어 있었으므로 위 대○산업 명의로 공장등록이 되었다는 사실은 위 지상권자의 승낙이 있었다고 할 것이고, 그렇다면 위 지상권자가 위 대○산업으로부터 위 등록된 공장건물의 임차인인 청구인에게 그 사용에 대한 특별한 이의를 제기할 이유가 없다고 보여지므로 임차인인 청구인이 또 다시 위 지상권자로부터 같은 내용의 사용승낙을 얻을 필요는 없다고 보아야 한다. 따라서 피청구인의 위와 같은 처분행위는 위법한 처분일 뿐만 아니라 재량권을 일탈한 처분이다.
이에 더하여 청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
가. 신규등록과 다른 변경등록
1) 피청구인은 이 사건 공장부지에 임대차계약이전에 이미 지상권이 설정되어 있고, 산업자원부 홈페이지에 질의, 회신 받은 답변과 피청구인 자문변호사의 법률검토결과에 따라 지상권자의 사용동의를 받아야 한다고 하나, 청구인의 신청은 변경사항의 등록에 관한 것이고 신규등록에 관한 것이 아니어서 법적 근거가 없는 것이다.
2) 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행규칙 제11조제2항은“법 제16조제4항의 규정에 의하여 변경등록을 하고자 하는 자는 별지 제9호 서식에 의한 공장등록변경신청서 또는 별지 제25호 서식의 입주계약변경신청서에 변경사항을 증명하는 서류와 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류(등록된 공장을 양수 또는 임차하는 경우에 한 한다)를 첨부하여시장·군수·구청장 또는 관리기관에 제출하여야 한다.”고 규정하고 있고, 같은규칙 제11조제4항은 “시장·군수·구청장 또는 관리기관은 제2항의 규정에 의한 등록변경신청서 또는 입주계약변경신청서를 받은 경우에 당해 신청이 관계기준에 적합한 경우에는 공장등록대장에 변경사항을 기재하고 등록변경신청서 또는 입주계약변경신청서를 받은 날부터 7일(법 제16조제7항 각호의 규정에 의하여 의제 처리하는 경우에는 20일)이내에 등록내용을 신청인에게 통보하여야 한다.“라고 하여, 청구인과 같이 기존의 공장등록인으로부터 그 건물을 임차 한 경우에는 위 시행규칙 제11조제2항제2호에 따른 임차사실을 증명하는 서류만 공장등록변경신청서에 첨부하여 피청구인에게 제출하도록 되어 있다.
나. 번복된 산자부의 질의회신
피청구인의 주장과 처음 산업자원부의 담당자인 청구외 ○○철은 변경등록의 경우에 지상권자의 동의를 받아야 하는 것으로 회신을 한 것은 사실이나 피청구인이 산업자원부에 자문을 하여 그 결과가 회신 된 뒤 청구인이 다시 자문을 한 사실이 있고, 피청구인에게 회신한 위 산업자원부의 담당자인 청구외 ○○철은 2004. 9. 2. 회신서에서 “(주)대○산업이 최초 공장부지 소유자 방○매로부터 10년간의 공장부지 및 공장시설물일체 공장건축물, 기계장치 등 제조시설, 부대시설에 대한 정당한 사용권을 받아서 공장을 운영하여오는 도중에 지상권이 설정되었습니다. 이 경우, 지상권은 타인의 토지에서 건물 기타의 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용할 수 있는 물권이므로 지상권자는 설정행위에서 정한 목적의 범위내에서 토지를 사용할 권리가 있으나, 지상권자의 토지사용권은 지상권의 목적에 의하여 제한을 받으므로 그 범위를 넘어서 사용할 수는 없을 것이다. 이후 (주) 대○산업과 ○○철강(주)간에 임대차계약으로(상기 공장부지 등에 관한 잔여기간 사용권 존재) 등록한 사항 중 공장부지면적과 공장건축면적, 부대시설면적의 변경이 없는 회사명 또는 대표자성명이 변경된 경우로 볼 수 있으므로, 변경사항을 증명하는 서류와 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류를 제출하면 당해 공장설립인·허가권자는 당해 신청이 관계기준에 적합한 경우에는 공장등록대장에 변경사항을 기재하고 통보합니다. 따라서, 상기 사항 등을 종합해 보건대, 질의내용상의 마지막 임차공장을 영위하고자 하는 자가 공장부지 및 공장시설물일체(공장건축물, 기계장치 등 제조시설, 부대시설)에 대한 정당한 사용권을 받는 경우라면, 기존 공장부지에 지상권자가 있더라도 지상권은 타인의 토지에서, 건물기타의 공작물이나 수목을 소유하기 위하여 그 토지를 사용할 수 있는 물권이므로 지상권자는 설정행위에서 정한 목적의 범위내에서 토지를 사용할 권리가 있으나, 지상권자의 토지사용권은 지상권의 목적에 의하여 제한을 받으므로 그 범위를 넘어서 사용할 수는 없을 것이므로, 공장을 운영함에 있어서, 마지막 공장임차인이 지상권자가 설정행위에서 정한 목적의 범위내에서 토지를 사용하는 데 지장을 주지 아니한다면, 적어도 지상권자의 사전동의는 요하지 않을 것으로 보여집니다. 다만, 지상권자의 토지사용권을 침해하거나 배제하는 경우이라면, 정상적으로 공장을 가동하는 과정에서, 동 침해나 배제하는 경우에 관하여 구제조치를 취하여야 할 것으로 보여 집니다.”라고 하여 지상권자의 동의를 요하지 아니한다고 회신하였다. 그리고 이러한 회신은 산업자원부 담당자인 위 ○○철이 영광현장을 답사하여 사정을 파악하고 한 회신이고, 당시 위 ○○철은 ○○군청에서 피청구인의 담당과장 및 담당자에게 공장등록변경신청을 수리하도록 한 사실이 있다.
다. 청구인이 사용가능한 토지
판례는, "한국전력주식회사가 철탑 및 전선의 설치를 위하여 구 전기사업법 제12조에 따른 손실보상조로 용지사용료를 지급하고 소유자 또는 점유자의 토지 사용승락을 얻어 철탑의 부지 및 전선이 지나가는 상공의 점유사용에 대한 정당한 권원을 취득하였다고 할 것이고, 그 권리를 등기하지 아니하였다면 이것을 물권이라고 할 수는 없으나 그 용지사용료는 특별한 사정이 없는 한 철탑 및 전선의 존치시까지의 토지사용의 대가(보상)라고 볼 것이므로 철탑 준공당시의 소유자로서는 그와 같은 절차를 거쳐 건조된 철탑 및 전선의 사용수익범위 안에서는 그 토지소유권이 제한되는 것이고, 그 후 철탑 및 전선이 설치되어 있는 사정을 알고 그 토지를 매수한 사람은 철탑 및 전선의 점유부분에 관하여 이미 사용수익권이 제한된 소유권을 취득함으로써 한전의 사용, 수익을 용인하여야 할 의무를 그대로 승계한 것이므로 다시(중복하여) 손실보상, 나아가 부당이득반환이나 손해배상을 청구할 수 없다."(대법원 1989.05. 09.선고 88다카9418판결)라고 하므로 청구인이 이건 토지를 사용할 수 없는 것도 아니다. 피청구인의 자문변호사는 피청구인의 주장과 같이 지상권자의 동의를 받아야 한다고 하고 있으나 과연 이러한 의견이 산업집적활성화및공장설립에관한시행규칙 제11조제2항의 규정을 참작하였는지는 분명하지 않으며 이를 참작하였을 때 이러한 의견이 유지될 수 있는지는 의문이다.
라. 다른 군(장○군)의 경우 이와 비슷한 경우에 임대차계약서만으로 변경등록을 한 사례가 있다.
마. 법해석의 한계
무릇 법의 해석은 법령에 명백한 규정이 없을 때 필요한 것이고, 명백한 규정이 있을 때에는 그 규정에 따라야 하는 것은 당연한 이치이므로 산업집적활성화및공장설립에관한시행규칙 제11조제2항에서 임대차계약서만을 요구하고 있는데 이에 덧붙여서 신규등록 때와 마찬가지로 토지소유권자나 그 지상권자 동의를 별도로 요구한다는 것은 명백하게 법령의 취지에 반하는 것이며, 많은 지방자치단체에서는 오지 아니하려는 기업도 유치하려고 노력하고 있는데 피청구인은 왜 합법적으로 오려고 하는 기업조차도 이를 거부하고 있는지 이해할 수 없다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 공장부지(건물) 소유권 변동경과
○ 1993. 12. 28. 공장부지 소유권 이전등기(김○철)
○ 2002. 4. 4. 공장부지 소유권 이전등기(김○철 → 방○매)
○ 2003. 1. 1. (주)대○산업에 토지사용승낙(방○매→(주)대○산업)
○ 2003. 1. 6. 지상권 설정(지상권자 : (주)○○상호저축은행)
○ 2004. 4. 28. 공장부지 소유권 이전등기(방○매 → 송○숙)
○ 2004. 6. 10. (주)대○산업과 ○○철강(주)와의 임대차계약 체결
○ 2004. 6. 22. 공장건물 소유권 보존등기((주)대○산업)
○ 2004. 6. 22. 전세권 설정(○○철강(주)) - 등기원인일 : 2004.6.10.
나. 공장등록변경 신청서 반려까지의 경과
○ 2004. 6. 15. ○○철강(주)의 공장등록변경신청
○ 2004. 6. 24. 군 자문변호사 법률검토 및 산업자원부의 답변결과에 의거 지상권자의 사용승낙서 보완요청(1차)
○ 2004. 7. 7. 지상권자의 사용승낙서 보완요청(2차)
○ 2004. 7. 23. 군 자문변호사의 최종 검토결과(지상권자의 사용승낙서 징구)에 의거 보완요청(3차)
○ 2004. 7. 30. ○○철강(주)의 민원서류 보완 불가능 공문 접수
○ 2004. 7. 30. 공장등록변경신청서 반려
다. 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행규칙 제11조제2항제2호에 따른 공장등록변경신청서에 임차사실을 증명하는 서류만 첨부하여 제출 하면 되고 지상권자의 토지사용승낙은 요건이 아니라는 주장에 대하여
1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조제4항 및 같은법시행규칙 제11조의 규정에 의하여 공장등록대장에 등록한 사항중 산업자원부령이 정하는 사항을 변경한 자는 2개월이내에 시장·군수에게 변경 신청을 하여야 하며 첨부서류로는 변경사항을 증명하는 서류를, 등록된 공장을 양수 또는 임차하는 경우에는 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류를 첨부토록 규정하고 있다.
2) 이에 따라 피청구인은 동 사안에 대하여 산업자원부 홈페이지에 질의하여 회신받은 답변과 피청구인 자문변호사의 법률 검토결과에 의거 처리 사항이며 산업자원부에서 발간한 “사례중심의 공장설립 500문 500답”에서는 공장의 임차시 지상권자의 동의여부 질의에 대하여 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행규칙 제11조의 규정에 의하여 제출하는 임차사실을 증빙하는 서류의 요건에 관하여는 동 법령에서 정하고 있지 아니하므로 이에 대해서는 민사법의 규정 및 원칙이 적용되어야 하므로 지상권이 설정되어 있는 부동산을 임차하는 경우 지상권자의 동의가 필요하다고 규정하고 있고, 공장설립승인사항(회사명 변경) 변경시 지상권자의 동의 필요여부 질의에 대하여도 공장설립 승인사항을 변경하는 경우에 양수 또는 임차사실을 증빙하는 서류를 첨부하도록 정하고 있으므로 이는 공장등록인이 당해 공장을 사용할 수 있어야 하기 때문에 지상권이 설정된 부동산을 사용하기 위해서는 지상권자의 사용동의가 있어야 한다고 규정하고 있다.
3) 이와 같이 청구인은 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류로 임대차계약서를 첨부하여 공장등록변경신청을 하였으므로 지상권자의 사용승낙이 필요치 않다고 주장하고 있으나 공장등록변경(회사명 및 대표자 성명) 신청시 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류를 첨부토록 하는 주된 이유는 공장에 대한 사용권이 있는가를 확인하기 위함이므로 임대차계약이전 이미 지상권이 설정되어 있고, 지상권 설정 이전에 공장건물에 대한 소유권보존등기를 한 사실이 없는 청구인의 경우에는 지상권자의 사용동의(승낙)을 받아야 할 것이다.
라. 또한 임대자인 (주)대○산업이 당초 공장등록시에 지상권 설정이 되어 있었으므로 (주)대○산업 명의로 공장등록이 되었다는 사실은 지상권자의 승낙이 있었다고 할 것이고 지상권자가 기 등록된 공장건물의 임차자에게 특별한 이의를 제기할 이유가 없다고 보여지는 점에서 지상권자로부터 같은 내용의 사용승낙을 얻을 필요가 없다고 보아야 한다는 청구인의 주장에 대하여
1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률에 의한 공장등록은 공장건축면적 500제곱미터이상인 공장의 신설, 증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자가 대통령령이 정하는 바에 의하여 사업계획서, 의제 받고자하는 인·허가 서류, 토지 및 건축물(기존건축물을 사용하여 공장설립등의 승인을 얻고자 하는 경우)에 대한 사용권을 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 사업계획승인을 받고 (법제13조, 같은법시행령 제18조의2, 같은법시행규칙 제6조), 공장건설 및 제조시설 설치를 완료한 때 2월이내에 공장설립 등의 완료신고를 하도록 하고 있으며(법제15조), 시장·군수는 이의 신고에 의거 최종 건축물의 준공, 기계장치 등의 설치를 현지 확인하여 승인 (또는 변경승인)내용과 부합하는 경우 공장등록을 해주도록 규정하고 있다.
(같은법시행규칙 제10조) 이에 따라 청구인에게 임대한 (주)대○산업은 2002. 3. 8. 중소기업창업지원법 제21조의 규정에 의거 피청구인에 중소기업창업사업계획승인(공장설립등의 승인) 신청을 하여 2002. 4. 3. 승인을 받고 2003. 1. 28. 공장설립등의 완료신고를 하였으며 피청구인은 이의 신고에 의거 건축물의 준공 및 기계장치 등의 설치현황을 현지 확인하여 2003. 1. 30. 공장등록 처리를 하였다.
2) 청구인은 피청구인이 공장등록시 공장부지에 기 지상권설정이 되어 있었기 때문에 지상권자의 사용승낙서를 징구하였을 것으로 보고 지상권자가 공장의 임차인인 청구인에게 그 사용에 대한 특별한 이의를 제기할 이유가 없다고 판단하는 것은 법률(민법)과 공장부지의 토지를 사용할 권리가 있는 지상권자의 의사와는 상관없는 업체 임의에 의한 주장이라고 할 것이며, 공장등록시 지상권자가 청구인에게 공장을 임대한 (주)대○산업에 사용승낙을 하였건, 하지 않았건(지상권자의 묵시적인 사용승인이 있었다 하더라도) 민법 제629조(임차권의 양도, 전대의 제한)의 규정과 산업자원부의 질의답변 및 피청구인 자문변호사의 법률검토 결과에 의하여 (주)대○산업으로부터 공장을 임차한 청구인은 지상권자의 사용승낙을 받아야 할 것이다.
마. 피청구인은 산업집적활성화및공장설립에관한법률, 산업자원부의 질의답변 등을 근거로 하여 관련법규(자료) 안내와 3차례에 걸친 민원서류 보완을 요청하였으나 청구인이 이에 불응하고 보완서류를 제출하지 않음으로 인해 공장등록변경신청서를 반려처분 하였음에도 지상권자의 사용승낙서의 보완이 필요 없다고 주장하는 것은 청구인의 편의적인 입장만을 내세운 것이므로 청구인의 심판청구는 기각되어야 할 것이다.
이에 더하여 피청구인은 보충서면에서 다음과 같이 주장한다.
가. 공장등록변경은 신규 등록과 다르며 임대차계약 이전 이미 지상권이
설정되어 있고 산업자원부의 홈페이지에 질의, 회신 받은 답변과 피청구인 자문변호사의 법률검토결과에 따라 지상권자의 사용동의를 받아야 한다고 하나 이는 신규등록에 관한 것이 아니어서 법적근거가 없다고 하는 주장에 대하여, 공장등록사항을 변경한 자는 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조 및 같은법시행규칙 제11조의 규정에 의거 변경사항을 증명하는 서류, 양수 또는 임차하는 경우에는 양수 또는 임차사실을 증빙하는 서류를 첨부하여 시장, 군수, 구청장에게 신청하도록 하고 있고 시장, 군수, 구청장은 관계기준에 적합한 경우에 공장등록대장에 변경사항을 기재하고 7일이내에 등록내용을 신청인에게 통보하여야 한다고 명시하고 있다. 위와 같이 청구인이 임대차계약서를 첨부하여 피청구인에게 공장등록인을 (주)대○산업 조○식에서 청구인인 ○○철강(주)전○두로 변경해 줄 것을 신청하였으면 피청구인은 청구인이 공장등록인으로 갖추어야 할 관계기준(사용권 확보)을 확인하여 등록사항을 변경하여야 할 것이다. 이는, 공장등록인은 공장에 대한 사용권을 확보하여야 하기 때문이다.
나. 번복된 산업자원부의 질의회신에서 산업자원부 개별입지 공장담당자인 ○○철은 영광현장을 답사, 사정을 파악하여 피청구인에게 피청구인의 담당과장 및 담당자에게 공장등록 변경신청을 수리하도록 한 사실이 있다는 주장에 대하여, 산업자원부 개별입지 공장담당자인 ○○철은 지난 8월 16일 피청구인의 담당과를 방문하여 산업자원부 홈페이지에 답변한 사항은 충분한 검토를 하지 못하였고 지상권자의 토지사용권은 지상권의 목적에 의하여 제한을 받으므로 그 범위를 넘어서 사용할 수 없을 것이므로 공장을 운영함에 있어 공장임차인이 지상권자가 설정행위에서 정한 목적의 범위 내에서 토지를 사용하는 데 지장을 주지 않는다면 지상권자의 사용동의를 요하지 않을 것으로 보여 지고 지상권자의 토지사용권을 침해하거나 배제하는 경우 정상적으로 공장을 가동하는 과정에서 동 침해나 배제하는 경우에 관하여 구제조치를 취하여야 할 것으로 판단된다며 다시 질의해 줄 것을 요구한바 있으나, 피청구인은 공장임차인이 공장을 운영함에 있어 지상권자가 설정행위에서 정한 목적의 범위내에서 토지를 사용하는데 지장을 주지 않는다는 판단은 지상권자가 하여야 하며 그 서류로 지상권자의 사용동의가 필요하다고 할 것이다. 또한 공장임차인이 공장을 운영하면서 지상권자의 토지사용범위를 침해하거나 배제하는 경우 구제조치를 취하여야 한다는 답변에 대하여도 공장등록변경신청은 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조의 규정에 의거 공장등록사항을 변경한 자가 변경사항을 증빙하는 서류를 첨부하여 신청하는 것이지, 앞으로 공장을 운영하면서 해결할 수 있는 사항이 아니라고 할 것이다.
다. 청구인이 토지소유자 및 점유자의 토지사용승낙을 얻어 기 설치된 철탑 및 전선이 설치된 사정을 알고 그 토지를 매수한 토지소유자는 철탑 및 전선의 점유부분에 대하여 소유권이 제한된다는 대법원 판례를 들어 청구인이 공장등록변경신청 대상의 공장 부지를 사용할 수 없는 것도 아니며 피청구인의 지상권자 동의서 요구는 법률에 근거하지 않는다는 주장에 대하여, 청구인이 주장하는 위와 같은 판례에 대하여는 기 피청구인 자문변호사 법률검토를 받아 그 결과를 청구인에게 통보한 바 있으며 청구인이 공장등록변경신청을 한 당해 공장부지는 공장건물 완공이전에 지상권설정이 되어 있고 청구인에게 공장을 임대한 (주)대○산업은 당해 공장부지의 소유자가 아닌 당초 토지소유자로부터 토지사용승낙(임대)을 받은 자이며, 청구인과의 임대차계약이전 토지소유자의 변경 등으로 청구인이 예로 든 판례와는 사실관계가 다르다.
라. 이와 같이 피청구인은 산업집적활성화및공장설립에관한법률, 산업자원부 질의응답집에 명시되어 있는 사항을 청구인이 주장하는 의견에 대한 충분한 검토를 위하여 산업자원부 질의, 피청구인 자문변호사에 법률검토를 받아 처분한 사항에 대하여 법적근거가 없다고 주장하는 것은 청구인의 편의적 법규해석에 따른 것이므로 청구인의 심판청구는 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조 제1항, 제16조,
2) 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행규칙 제6조, 제11조
나. 사실의 인정
청구인과 피청구인이 제출한 법인 등기부등본, 공장등록변경 신청서, 민원서류 보완요구 및 공장등록변경신청 반려 공문, 토지 및 건물 등기부등본, 산업자원부 질의 답변자료, 피청구인 자문변호사 질의 및 법률검토자료, 산업자원부 “사례중심의 공장설립 500문 500답”, 임대차 계약서, 건축물대장 등 각 사본, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구외 (주)대○산업은 2003. 1. 1. 청구외 방○매로부터 그의 소유인 ○○군 ○○면 ○○리 613-1번지, 같은리 613-3번지 토지에 관하여 2003. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지 10년 동안 토지사용승낙을 받은 뒤 공장설치 승인을 받아 2003. 1. 17. 공장건물을 착공하여 같은달 27. 준공한 후 같은달 30. 공장등록을 하였다.
2) 청구인은 청구외 (주)대○산업이 2004. 4. 4. 부도로 공장가동이 중단된 뒤 그 공장내에 있는 기계류가 공매되자 2004. 6. 1. 위 공매에 참가하여 이를 낙찰 받았으며, 그 뒤 청구인은 2004. 6. 10. 청구외 (주)대○산업으로부터 위 공장의 건물을 임차일부터 10년간으로 임차기간을 정하여 임대차 계약을 하였다.
3) 청구인은 2004. 6. 15. 피청구인에게 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제16조제4항, 같은법시행규칙 제11조의 규정에 따라 공장등록변경신청서를 제출하였다.
4) 피청구인은 2004. 6. 24. 자문변호사 법률검토 및 산업자원부의 질의·
답변결과에 따라 지상권자의 사용승낙서를 보완하라는 1차 민원서류 보완요청, 같은해 7. 7. 2차 보완요청, 같은달 23. 자문변호사의 최종 검토결과를 이유로 3차 보완요청을 하였다.
5) 피청구인은 2004. 7. 30. 청구인이 민원서류 보완이 불가능하다는 공문을 접수한 후 위 공장부지에 대한 지상권자의 토지사용승낙서를 제출하지 않음을 이유로 위 공장등록변경신청의 반려처분을 하였다.
다. 판 단
1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조제1항에는 “공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.”고 규정되어 있고, 같은법 제16조제4항은“공장등록대장에 등록한 사항 중 산업자원부령이 정하는 사항을 변경한 자는 2월 이내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 변경등록을 신청하여야 한다.”고 규정되어 있으며, 같은법시행규칙 제11조제2항에는 법 제16조제4항의 규정에 의하여 변경등록을 하고자 하는 자는 별지 제9호 서식에 의한 공장등록변경신청서 또는 별지 제25호서식의 입주계약변경신청서에 1. 변경사항을 증명하는 서류, 2. 양수 또는 임차사실을 증명하는 서류(등록된 공장을 양수 또는 임차하는 경우에 한 한다)를 첨부하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 관리기관에게 제출하여야 한다고 규정되어 있고, 같은법시행규칙 제11조제4항에는 “시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 관리기관은 제2항의 규정에 의한 등록변경신청서 또는 입주계약변경신청서를 받은 경우에 당해 신청이 관계기준에 적합한 경우에는 공장등록대장에 변경사항을 기재하고 등록변경신청서 또는 입주계약변경신청서를 받은 날부터 7일 이내에 등록내용을 신청인에게 통보하여야 한다.”고 규정되어 있는바,
2) 청구인은 이 사건 공장을 임차한 자로서 공장변경등록을 하여야 하고, 위 법 제16조제4항 및 같은법시행규칙 제11조제2항제2호의 규정에 따라 공장에 대한 임차사실을 증명하는 서류를 첨부하여야 할 것이므로
청구인은 2004. 6. 10. (주)대○산업과 청구인간에 잔여 토지사용승낙기간(2004. 6. 10. ～ 2013. 12. 31.) 동안 공장건물에 대한 임대차계약을 체결한 후 공증된 임대차계약서를 첨부하여 같은해 6. 15. 공장등록변경신청을 하였으므로 적법하게 공장에 대한 임차사실을 증명하는 서류를 제출하였다고 할 것인데, 피청구인은 임차사실을 증명하는 임대차계약서의 제출과 동시에 공장을 등록하려는 자가 지상권이 설정된 부동산을 사용하기 위해서는 지상권자의 토지사용동의가 있어야 한다는 이유를 들어 청구인의 공장등록 변경신청을 반려하였는바,
3) 피청구인이 이 사건 처분사유로 주장한 공장등록 변경신청 전에 지상권자의 토지사용승낙이 반드시 필요한 것인지에 대하여 살피건대, 공장부지에 대한 토지소유권의 변경, 최초 공장등록시 설정되어 있지 않았던 지상권 설정 등으로 인하여 사실상 공장가동을 위해서는 지상권자의 토지사용승낙서 등이 필요한 것인지 여부는 어디까지나 민사적 절차에 의하여 당사자간 해결하여야 할 문제로서 피청구인이 법령에도 규정되어 있지 않은 지상권자의 토지사용승낙서를 변경등록의 필요적 구비서류로 판단하여 위 승낙서가 구비되지 않았음을 사유로 이 사건 신청을 반려함은 위법한 처분이라 아니할 수 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.