건축신고불수리(불허가등)처분 취소청구
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카테고리
어린이집
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작성일
2005.02.27
이 유
〔2004-82, 건축신고불수리(불허가등)처분 취소청구
1. 사건개요
청구인은 2004. 6. 29. 순○시 해○면 성산리 86번지 외 2필지 상에 위험물저장 및 처리시설(지하저유시설) 설치를 목적으로 건축신고등 복합민원 신청을 하였으나, 피청구인은 2004. 8. 30. ①신청지 인접 광양만권경제자유구역내 선월배후 단지(아파트 단지) 입주민들에게 불안감과 위해감을 줄 것이고 ②효율적인 토지이용계획에 어려움이 예상되며, ③ 진출입로와 관련한 문제발생 소지가 있고, ④신청지 진·출입도로도 사용코자 하는 지목이 구거인 현황도로는 다수인이 공도로 이용하고 있어 특정인에게 목적외 사용승인을 해줄 수 없고 위험물 차량 진출입시 차량교행 불편으로 인근 토지소유자와 마찰이 예상되어 구거점·사용허가가 불가한 점 등의 사유로 불허가 처분을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 신청지 인접 광양만권경제자유구역내 선월배후 단지(아파트 단지) 입주민들에게 불안감과 위해감을 줄 것이라는 피청구인 주장에 대하여,
1) 청구인은 저유시설을 설치하기 위하여 전라남도 순○시 해○면 성산리 86 답 294㎡, 동 소 87 답 4,239㎡, 동 소 88 전 803㎡을 아○아해상급유 주식회사 대표이사 강○안의 아내 최○진 명의로 2004. 1. 9.매수하여 이전등기를 하고 저유소 신축을 위한 부지조성 사용목적으로 토지사용승낙을 받았다.
2) 신청지와 인접한 광양만권경제자유구역내 선월배후 단지는 주거, 교육, 의료, 레저, 기업유치의 방향을 가지는 지구별 개발계획의 신덕지구에 속해 있다. 피청구인은 위 선월배후 단지가 광양만권 경제자유구역의 정주기능을 담당할 지역으로 토지이용계획상 아파트 단지로 되어 있다고 하나, 청구인이 토지를 매입하고, 토지사용승낙을 받아 건축신고를 하기위해 도시계획확인원을 확인하여도 해당사항 없음으로 나왔고, 토지이용계획확인서에도 농지법 제8조가 적용되는 곳이어서 농지취득자격증명원을 발급받았고, 신고한 이후에도 해당사항 없음으로 나왔는데 피청구인의 도시과에서 그 후 등재하여 불수리함은 옳지 않으며 만일 처음부터 피청구인의 주장과 같이 등재되었다면 청구인으로서는 땅을 매입하거나, 저유소 설치를 위한 각종의 부대행위들을 하지 않았을 것으로 향후 언제 될지도 모르는 국가계획과 제대로 공시하지 않은 피청구인의 잘못된 행정행위를 통해 이제 국가계획상 그렇게 되어 있으니 국민의 재산권을 행사하지 말라는 기본권 충돌의 문제를 일으키고,
3) 국토의계획및이용에관한법률 제132조의 규정 및 동법시행규칙 제32조제2항의 규정에 의해 피청구인은 토지이용계획확인서를 발급하여야 하고 , 이때 법 제32조의 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시등에 관하여 축척에 따라 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면을 작성하여야 하는바, 피청구인은 경제자유구역의 지정고시일이 2003. 10. 30.이었고, 2004. 1. 15.자 발급 토지이용계획확인서에 아직 등재되어 있지 않았고, 그 다음날인 2004. 1. 16.에 광양만권 경제자유구역을 표시하여 발급하고 있다고 하지만 청구인의 확인으로는 2004. 2. 18. 당일까지도 표시되지 않았다가 청구인 민원에 의해 같은해 2. 18.에 등재하여 발급한 것이다.
4) 또한, 도면상으로만 아파트예정부지로 되어 있고 토지이용계획상 라인만 그려져 있어 피청구인의 위와같은 주장은 옳지 않으며, 피청구인이 이야기하는 광양만권경제자유구역은 여러 투자 인센티브를 적용해 주고 있는바, 기업진입 부담완화라든지 경제자유구역기획단을 설치하고 시·도지사 직속의 전담행정을 통해 신속하고 체계적인 행정적 지원을 약속하고 있다.
5) 청구인이 제출한 위해방지계획서에 따르면 저유소 신축을 위한 부지조성사업을 함에 있어 부지 정지작업시 절토작업을 하게 될 경우 인근주민들에게 아무런 피해나 불편이 없도록 하기 위해 피해방지계획을 통해 성·절토로 인하여 주변환경과 이질감이 없도록 조성계획 할 것이며, 부지조성후에도 주변환경과 조화를 이루도록 조성하여 경관훼손이 없도록 할 것이며, 성·절토로 인하여 인근 토지 유출 및 매몰을 방지코저 필요시 옹벽 및 담장시공으로 피해방지를 하겠다고 이를 제출하였고, 목적사업시설중이나 완공 후 본 사업 수행도중에도 취수 및 배수가 필요한 경우에는 인근주민들에게 미치는 영향이 없도록 사전에 필요한 방지시설을 설치하기 위해 오수처리시설 설치 신고서를 제출하였다.
6) 무엇보다 피청구인은 청구인이 처음 신청시 아무것도 없었던 위 필지위에 변경신청시에 경제자유구역(제2단계)으로 토지이용계획상 아파트 단지로 되어 있어 불수리 하였으므로 행정적 신의성실의 원칙에도 맞지 않으며, 또한 광양만권경제자유구역내 선월배후 단지가 아파트 단지로 계획되어 있다고 하였으나, 112만평의 선월배후 단지에 언제 아파트 단지가 설립될지 모른 상태에서 사업을 위한 청구인의 투자에 추상적 개념으로 거부하는 것은 광양만권경제자유구역의 투자이념에도 맞지 않으며, 사업부지 조성을 위한 개인의 재산권보장에도 심히 맞지 않으며, 만약 아파트 단지가 들어서지 않았을 경우에는 건축을 못한 청구인의 피해는 너무나 크다고 할 수 있다.
나. 선월배후단지 내 계획된 아파트 외벽까지 50m이상 이격되어야 하므로 효율적인 토지이용계획에 어려움이 예상된다는 피청구인 주장에 대하여,
피청구인은 선월배후 단지내 계획된 아파트(공동주택)건립시 주택법 규정에 의거 저유소로부터 외벽까지 50m이상 이격해야 하므로 효율적인 토지이용계획에 어려움이 예상된다고 하나, 청구인 저유소(해상급유)신축을 위한 사업과 관련하여 한국철도 시설공단 호남본부와 협의를 마쳤으며 소방동의 처리에 대해 순○소방서에서는 소방법 규정에 적합하여 순천시에 소방동의 통지하였고, 또한 국가지정문화재현상변경등 허가를 위한 문화재청장의 현상변경허가까지 받은 사항으로서, 주택법 규정에 의거 저유소로부터 외벽까지 50m 이상 이격해야 하므로 효율적인 토지이용계획에 어려움이 있다는 청구인의 주장은 언제 건립될지도 모르는 아파트 단지 때문에 청구인의 헌법상 보장된 재산권을 침해하고 있다.
다. 광양만권경제자유구역 개발시 현 진출입 도로가 편입되어 없어짐으로 인하여 진출입로와 관련한 문제발생 소지가 있다는 피청구인 주장에 대하여,
1) 사업부지내 진·출입구간 도로가 폭 3.0m～4.0m로 현행 농로로 사용중이고, 실지 이 도로를 이용하는 주식회사 정○기업의 폐기물처리장이 있어 청구인 주장처럼 광양만권경제자유구역 개발시 현 진·출입 도로가 편입되어 없어지지 않고 우회도로를 하여야 하는 상황으로 청구인과 차량교행시 불편한 점은 없을 것이다.
2) 또한 청구인은 각서에서 토지 이용의 효율을 위해 저유소 신축을 위한 진·출입로 조성 신청을 하면서 농업기반시설부지 목적외 사용 신청한 사실에 대해서 국가계획 및 유지 관리청이 필요한 경우에는 하시라도 보상비청구 포기는 물론, 일방적으로 행정대집행 하여도 하등의 민.형사상 이의를 제기치 아니하겠다고 하였다.
라. 신청지 진·출입도로도 사용코자 하는 지목이 구거인 현황도로는 다수인이 공도로 이용하고 있어 특정인에게 목적외 사용승인을 해줄 수 없고 위험물 차량 진출입시 차량교행 불편으로 인근 토지소유자와 마찰이 예상되어 구거 점·사용허가가 불가하다는 피청구인 주장에 대하여,
청구인은 위 각서와 구거 사용료 납부 확약서를 제출하면서 토지 소재지에 저유소 신축을 위한 진·출입로로 관리 운영함에 있어 인근 토지의 피해가 발생하지 않도록 할 것이며, 기타 발생될 수 있는 민원의 야기 등 제반사항에 대하여 일체의 책임을 질 것을 피해방지 계획서에 확약한 바 있다.
마. 청구인의 피해가 너무 큼
청구인은 순○시 해○면 성산리 86번지외 2필지내에 저유소(해상급유)설치 및 부대시설 건축을 위해서 땅을 매입하고 토지승낙을 받은 후 토지형질변경을 위해 금6,000,000원 및 도면비용 금3,000,000원, 측량비 금3,000,000원과 사업자금 확보를 위해 대출이자 등, 기타의 비용 등을 합하여 금20,000,000원이 넘는 금액의 손해를 볼 수 있다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인이 토지를 매입하고, 토지사용 승낙을 받아 건축신고를 하기위해 도시계획확인원을 확인하여도 해당사항이 없음으로 나왔고 신고한 이후에도 해당사항이 없음으로 나왔는데 피청구인의 도시과에서 그 후 등재하여 불수리 함은 옳지 않으며 만일, 처음부터 등재 되었다면 청구인은 땅을 매입하거나 부대 행위 등을 하지 않았을 것이란 주장에 대하여,
1) 토지를 매입할 당시의 상황은 알 수 없으나 2004. 4. 19 신고서가 접수되어 철도청과 협의한 결과에 따라 반려 처분되었고 접수된 신고서 첨부물 토지이용계획확인원(2004. 2. 18.자)상 광양만권경제자유구역(제2단계) 내용이 표기 되어있었는데 신고한 이후에도 해당 없음으로 나왔다는 주장은 사실과 다르다고 판단되며,
2) 또한, 건축신고서 및 개발행위 허가 등 복합민원 신청 설계도서상에 분할 할 것을 전제로 하여 사업계획서가 작성되어 제출된 것으로 보아 광양만권경제자유구역에 일부가 포함된 사실을 이미 인지하고 있었다는 판단을 할 수 밖에 없고,
3) 순○시 해○면 성산리 86번지, 동87번지, 동88번지는 광양만권 경제자유구역(선월 배후단지)의 경계지역에 위치한 토지로서 지형도면상 그 경계가 확실하지 않은 지역이며, 광양만권 경제자유구역은 경제자유구역의지정및운영에관한법률에 의거 재정경제부장관이 지정고시(재정경제부 고시 제2003-21호, 2003. 10. 30.)하였으며,
4) 광양만권 경제자유구역에 대한 토지이용계획확인 사항에 대해서는 국토의계획및이용에관한법률 제132조 및 같은법시행규칙 제33조의 규정에 의한 토지이용계획확인서 발급시 표시를 위해 재정경제부에서 고시한 1:5000지형도를 근거로 지적도 표시 작업 과정을 거쳐 2004. 1. 16.부터 광양만권 경제자유구역을 표시하여 발급하고 있다.
5) 민원인은 건축신고한 신청지와 인접한 광양만권 경제자유구역내 선월배후단지가 토지이용계획상 아파트 단지로 계획되어 있어 건축신고를 불허가 했다고 하나, 토지이용계획확인서 발급 시에는 아파트단지 등의 개발계획은 표시하지 않고, 용도지역·지구·도시계획시설·사업구역 등을 표시하여 발급 하였는바 청구인이 잘 모르고 하는 주장으로 판단된다.
나. 도면상으로만 아파트예정부지로 되어 있고 토지이용계획상 라인만 그려져 있다는 내용과 광양만권경제자유구역은 투자 인센티브 등 기업진입 부담 완화 등의 주장에 대하여,
1) 2003. 10. 30. 광양만권경제자유구역지정·고시 당시 기본계획은 이미 확정된 상태로써 투자유치 등을 위해 반드시 실현되어야 할 국가계획으로, 변경 되거나 실행되지 않을 수 없는 것인바 청구인이 자의적으로 해석하고 라인만 그려져 있다는 주장은 잘못된 판단이라고 생각된다.
2) 아울러, 신청지는 광양만권 경제자유구역과 인접필지로서 경제자유구역내의 정주권 아파트 단지가 조성되고 인근지역에 위험물 저장 및 처리시설(지하저유소)이 위치하고 있다면 청구인이 말하는 투자 인센티브 및 기업진입 부담 완화를 받아 투자한 기업에 종사하며 생활할 아파트 주민들에게 불안감과 위해감을 주어 투자유치에 큰 걸림돌이 될 것이 자명한 사실일 것이라고 판단된다.
다. 지역발전의 행정적 지원을 등한시 하고 저유소 신축을 위한 부지조성 공사를 위한 개발행위허가 신청시 사업계획서 및 위해방지계획서를 통한 공사비명세서와 부지조성 내역서 등 첨부하였다는 내용에 대하여,
청구인이 건축신고시 복합민원으로 제출한 개발행위허가 신청서상 사업계획서나 위해방지계획서 등 서류는 개발행위나 사업을 시행할 경우 허가서류 등에 첨부토록 되어있는 서류로서 당연히 첨부해야 하는 것들이고, 청구인의 이 같은 주장은 준공이후 광양만권 경제자유구역내의 효율적인 토지이용이나 인근에 인접한 아파트단지의 안전성이나 불안감, 위해감으로 인한 집단민원 발생 우려를 전혀 고려하거나 감안하지 않은 주장으로 밖에 해석 할 수 없는 것이다.
라. 청구인이 부지정지 작업시 인근주민들에게 아무런 피해나 불편이 없도록 하기위해 피해 방지계획을 제출 및 주변 환경과 이질감이 없도록 조성한다는 내용과 오수처리시설 설치 신고서 제출과 인근주민들에게 가스, 분진, 매연, 폐수 발생 행위 등을 일체하지 않을 것이며 인근주민에게 불편과 불만 등 민원이 있을시 민·형사상 일체의 책임을 지겠다고 하는 주장에 대하여,
1) 청구인는 인근주민들에게 피해나 불편을 주지 않을 것이며 주변 환경과 이질감이 없도록 할 것이라는 주장과 관련하여서는 향후 경제자유구역 개발이 완료되고 아파트가 건립될 경우, 인근 아파트 입주민들에게 불안감 및 위해감을 주는 등 집단민원 발생이 우려되므로 현 부지에 위험물저장 및 처리시설(지하저유소, 100만리터 저유규모)의 위치로는 부적합하다고 판단되며, 광양만권 경제자유구역청에서도 이와 같은 의견을 제시하여 온 바 있다.
2) 또한, 청구인이 주장하는 서류제출이나 민형사상의 책임을 지겠다는 주장은 공사시 발생할 민원이나 피해 사항에 대하여 의무적으로 제출하여야 할 서류이며 민형사상 책임을 이행할 의무가 있는 것을 망각하고 향후 위험물저장 및 처리시설 인접지에 아파트가 들어선 이후 입주민들에게 갈 피해를 생각하지 못한 것으로 밖에 생각할 수 없다.
마. 청구인의 투자에 추상적인 개념으로 거부하는 것은 광양만권경제자유 구역 투자 이념에도 맞지 않으며, 사업부지 조성을 위한 개인의 재산권 보장에도 심히 맞지 않으며, 만약 아파트 단지가 들어서지 않았을 경우에는 건축을 못한 청구인의 피해가 너무나 크다는 내용에 대하여,
경제자유구역의지정및운영에관한법률에 의하여 국가계획으로 확정하여 시행하는 공익사업을 추상적인 개념이라고 주장하고 그런 계획은 무시되어야 한다는 식의 주장은 개인 이익추구를 위한 것으로 밖에 볼 수 없으며, 이러한 계획에 의하여 건립된 아파트단지 인근에 위험물저장 및 처리시설(지하저유소, 100만리터 규모)이 건립되어 있어 주민들이 불안감과 위해감으로 거주에 불편을 느끼고 이런 불편으로 인하여 경제자유구역 활성화에 걸림돌이 되고 집단민원이 발생하는 등 문제가 있다면 이는 공익을 해하는 일이라고 생각되므로 청구인의 주장은 불합리하다고 판단된다.
바. 한국철도시설공단 호남본부에 건축신고 및 저유소(해상급유) 설치를 위한 협의시 저유탱크는 철도 경계선(가장 바깥쪽 레일)으로부터 25m 이격 조건으로 협의된 내용에 대하여,
당초 2004. 4. 19. 건축신고서가 제출되었으나 철도시설공단과 협의한 결과 철도법에 의거 불가하다는 내용이 통보되어 2004. 5. 21. 반려한 바 있으며, 철도시설관리공단에서(피 청구인은 협의하지 않음) 당초 협의한 사실을 번복하고 건축물 설치시(유류시설) 철도 레일바깥쪽 으로부터 25m이격을 조건으로 협의 되었으나 청구인이 건축신고하여 피청구인이 불수리(불허가등) 처분한 사항의 설계도서에는 이를 충족하지 못한 것으로 되어 있다.
사. 청구인이 소방동의 및 국가지정 문화재 현상 변경 등 허가에 대한 협의나 허가를 득한 것은, 소방법 제8조 규정에 의거 위험물저장 및 처리시설은 소방동의는 의무적으로 득해야 할 사항이고, 문화재(검단산성)로부터 500m이내에 위치하는 건축물은 문화재보호법 제74조(건설공사시 문화재보호), 같은법시행령 제43조의2, 같은법시행규칙 제53조의3조, 전라남도문화재보호조례 제31조에 의거 현상변경허가를 당연히 득해야 하는 것이다.
아. 주택법 규정에 의거 저유소로부터 외벽까지 50m를 이격해야 함으로 효율적인 토지이용계획에 어려움이 있다는 청구인의 주장은 닭이 먼저냐 계란이 먼저냐의 테니스 게임적 논리로 언제 건립될 지도 모르는 아파트 단지 때문에 청구인의 헌법상 보장된 재산권 침해라는 주장에 대하여,
1) 청구인은 위와 같이 주장하고 있으나 광양만권경제자유구역은 재정경제부고시 제2003-21호에 의거 2003. 10. 30.자로 지정 고시 되어 각종 언론매체 등을 통하여 홍보하고 개청한 바 있으며, 경제자유구역의지정및운영에관한법률(2003. 5. 29. 일부개정) 제8조(경제자유구역의 지정의 효과) 제1항은 “도시개발법 제3조의 규정에 의한 도시계발구역의 지정, 동법제4조의 규정에 의거 도시개발사업계획의 수립 및 동법제2항 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의한 예정지구의 지정, 동법제8조 규정에 의한 택지개발계획의 승인 등 경제자유구역의 지정이 있은 때에는 결정·승인 및 지정이 있은 것으로 본다.”라고 규정하고 있다.
2) 따라서, 청구인이 토지를 매입하기(2004. 1. 9.)이전에 기본계획은 이미 수립된 것으로 밖에 볼 수 없으므로 청구인의 주장은 부당하다 할 수 있을 것이며, 향후 아파트 단지가 조성될 경우 위험물저장 및 처리시설로부터 아파트 외벽까지 50m를 이격해야 한다면 아파트 배치상 문제가 발생하여 토지를 효율적으로 사용할 수 없고 또한, 자전거도로 및 녹지 계획이 수립되어 있는 부지 인근에 위험물저장 및 처리시설(저유소)이 설치되어 대형차량이 통행하고 있다면 주민들이 불쾌감과 불안감으로 주거생활에 막대한 영향을 줄 것이 뻔한 이치라고 판단된다.
3) 또한, 청구인은 광양만권경제자유구역 개발이 언제 시행될 지 알 수는 없는 것이므로 계획은 무시하고 위험물저장 및 처리시설(지하저유소)을 설치할 수 있도록 건축신고 수리를 해주지 않음으로써 개인의 재산권을 침해하였다고 주장하는 것은 경제자유구역으로 지정 고시된 전반적인 사항을 인정하기 어렵다는 주장으로 밖에 해석할 수 없는 것이다.
자. 현 농로를 현황도로로 보고 건축신고 수리할 경우 향후 저유소로의 진출입 하는 도로 등과 관련한 문제 발생 소지가 있다고 하나 3～4m로 현행 농로로 사용중이고 이 도로를 사용하는 (주)정○기업 폐기물처리장이 있어 경제자유구역 개발시 현 진출입도로가 편입되어 없어지지 않고 우회도로를 하여야 하는 상황으로 차량교행시 불편함이 없을 것이란 주장에 대하여,
1) 신청지는 현재 신설공사중인 전라선(성산-신풍간) 철도개량공사 현장과 광양만권 경제자유구역 사이에 위치하고, 주변은 산과 농지로 둘려 싸여 있으며, 경제자유구역 개발로 현 농로가 편입되어 없어짐으로 인하여 별도의 도로계획이 없다면 현지 여건상 접근이 어려운 실정이며, 광양만권경제자유구역 개발주체는 경제자유구역청으로 만일, 우리시에서 청구인이 신청한 위치에 위험물저장 및 처리시설(지하저유소)을 설치토록 신고수리(허가 등)후 진 출입도로가 없어진다면 그 책임은 허가권자이고 피청구인인 우리시로 전가할 것이 뻔한 이치로 판단된다.
2) 진·출입도로로 사용하고자 하는 구간은 폭이 3m농로(지적도면상)로 위험물을 실은 대형 유조차량이 진·출입시 폭이 3m로 극히 협소하여 차량교행 불편으로 인근 토지 소유자와의 마찰이 예상되므로 신청부지는 농업기반시설 목적외 사용승인과 구거 점·사용 허가를 해 줄 수 없다는 국유지 관리부서 의견으로 청구인의 차량 교행시 불편한 점은 없을 것이라는 주장은 사실과 다르다 할 것이다.
차. 농업기반시설부지 목적외 사용승인 신청한 사실에 대하여 국가계획 및 유지 관리청이 필요한 경우에 하시라도 보상비 청구 포기는 물론 일방적으로 행정대집행 하여도 하등의 민·형사상 이의를 제기하지 않겠다는 내용에 대하여,
1) 위험물저장 및 처리시설(지하 저유소) 신축을 위한 진·출입 도로로 이용코자 하는 구간은 폭이 3m내외 농로(지적도면상 구거)로서, 현재 공도로 이용하고 있으므로 특정인에게 목적외 사용승인을 해줄 수 없으며, 또한 동 농로로 위험물차량 진·출입시 폭 3m 내외로 극히 협소하여 차량교행 불편 등으로 인근 토지 소유자 등과의 마찰이 예상되므로 신청부지는 구거 점·사용 불허가 처분을 한 것이다.
2) 상기내용과 같은 사유로 구거 점사용 및 농업기반시설 목적외 사용승인 불허가 처분되어 민·형사상 이의를 제기하지 않겠다는 주장은 허가를 득하기 위하여 제출하여야 하는 서류로써 국유지 관리자가 불허가(불승인) 처분을 한 사항으로 청구인의 주장은 의미가 없는 것이다.
카. 신청지와 진·출입 도로로 사용코자하는 지목이 구거인 현황도로는 다수인이 공도로 이용하고 있으므로 특정인에게 목적외 사용승인을 해 줄 수 없고 또한 협소하여 위험물 진·출입시 차량교행 불편으로 인근 토지 소유자와의 마찰이 예상되므로 신청부지는 구거 점·사용 허가를 해 줄 수 없다고 하였으나 청구인은 각서와 구거 사용료 납부확약서를 제출하였고 저유소 신축을 위한 진·출입로로 관리 운영함에 있어 인근 토지의 피해가 발생하지 않도록 할 것이며 기타 발생될 수 있는 민원 등 제반사항에 대하여 일체의 책임을 질 것을 피해방지 계획서에 확약했다는 주장에 대하여,
청구인이 설치코자 하는 위험물저장 및 처리시설은 영구시설물로 각서나 피해방지 계획서를 제출한 사항은 구거 점사용 허가 및 목적외 사용승인을 득하기 위하여 제출한 서류이며, 점사용 허가나 목적외 사용승인 가부는 국유지 관리자가 판단하여 처리하여야 할 사항이다.
타. 저유소 설치를 위해 토지를 매입하고 토지형질변경, 도면비용, 기타 경비 등을 합하여 금20,000,000원이 넘는 손해를 보았고 사업자금 확보를 위해 건물 등을 매도하면서 사업장 하나를 폐쇄하는 등 불수리로 인한 청구인의 피해가 크다는 주장에 대하여,
1) 사업을 추진함에 있어 가·부 등 정보를 알고 있었는지 알지 못하였는지는 모르겠으나 충분히 알아보지 않고 토지를 매입하고 사업계획을 수립하는 등 사업을 진행하는 것은 부당하다.
2) 불수리(불허가) 처분을 하여 청구인에게 큰 피해가 예상된다고 하여 불수리(불허가) 처분한 사항을 취소할 수는 없는 것이며, 청구인이 상황을 인지하고 있었음에도 피해를 줄이기 위한 노력을 하지 않아 발생한 모든 피해에 대하여는 청구인의 귀책사유에 해당된다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령
1) 대한민국헌법 제23조
2) 국토의계획및이용에관한법률 제2조, 제32조,제56조, 제57조, 제58조, 제63조, 제132조
3) 국토의계획및이용에관한법률시행령 제27조, 제56조
4) 국토의계획및이용에관한법률시행규칙 제33조
5) 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제4조, 제8조, 제9조
6) 경제자유구역의지정및운영에관한법률시행령 제3조, 제5조, 제8조
7) 철도법 제76조
8) 농지법 제8조
9) 도시개발법 제3조, 제4조
10) 택지개발촉진법 제3조, 제8조
11) 주택법 제21조
12) 주택건설기준등에관한규정 제9조
13) 건축법시행령 제3조의4
14) 문화재보호법 제74조
15) 문화재보호법시행령 제43조의2
16) 문화재보호법시행규칙 제59조의3
17) 전라남도문화재보호조례 제31조
18) 재정경제부고시 제2003-21호(광양만권 경제자유구역 지정)
나. 사실의 인정
행정심판청구서, 답변서, 보충서면, 기타 관계서류의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구외 재정경제부장관은 2003. 10. 30. 재정경제부 고시 제2003-21호로 광양만권경제자유구역 지정고시를 하였다.
2) 청구인은 2004. 1. 9. 다음의 이 사건 신청관련 토지(3필지)를 매입하였다.
토지소재지지번지목지적(㎡)비고순○ 해○ 성산86답294〃87답4,239〃88전803
3) 청구인은 2004. 4. 19. 위 토지상에 건축·대수선·용도변경신고서를 제출하였다.
4) 피청구인은 위 신고서와 관련한 복합민원을 처리코자 한국철도시설공단에 건축행위 가능여부를 협의하였고 청구외 한국철도시설공단 호남지역본부장은 2004. 5. 17. 다음과 같은 불가사유로 건축신고에 따른 협의 불가회신을 하였다.
【불가사유】
한국철도시설공단에서 추진중인 전라선 성산-신풍간 철도개량공사 와 관련 철도법 제5장(철도보호) 제76조제1항(철도선로 인접 지역안의 건축공사 등의 제한)에 의거 철도경계선(가장 바깥레일)으로부터 30m이내의 범위 안에서는 열차의 안전운행을 저해할 우려가 있다고 판단되므로 신청지에 저유소 설치는 불가함
5) 위 불가회신에 따라 피청구인은 2004. 5. 21. 다음과 같은 내용으로 위 건축·대수선·용도변경신고서를 반려하였다.
【반려사유】
위 한국철도시설공단 호남지역본부장의 불가회신요구에 따른 반려
【대 안】
철도법 및 기타 관계법 규정에 의거 위험물저장및처리시설의 설치가 가능한 위치에 적법절차에 따라 설치하는 방안 강구
6) 위 한국철도시설공단 호남지역본부장은 2004. 6. 3. 위 건축행위를 다음과 같은 조건으로 조건부 협의를 하였다.
- 철도의 안전상 우리본부가 보완 또는 개선을 요구할 경우 이를 즉시 이행
- 철도소음 및 진동을 감안한 시설
- 건축물 설치시(유류시설) 바깥쪽 레일에서 25m이상 이격
- 향후 철도소음 및 진동에 대한 민원을 제기하지 않는 조건
- 건축물 설치시 신설노반 용지를 침범하지 않도록 시공
7) 위 조건부 협의에 따라 청구인은 2004. 6. 29. 아래와 같은 내용으로 이 사건 건축·대수선·용도변경신고서를 피청구인에게 제출하였다.
- 건축주 : 아○아해상급유(주) 대표이사 강○안
- 주소 : 여○시 여○동 919-1번지
- 대지조건
· 대지위치 : 순○시 해○면 성산리
· 지 번 : 86, 87, 88
· 지 역 : 자연녹지지역
· 구 역 : 경제자유구역
- 대지면적 : 1,868㎡, 건축면적 : 96㎡, 용적율 : 5.14%
- 주건축물 수 : 2동(사무실 56㎡, 캐노피 40㎡)
- 일괄처리사항 : 토지형질변경허가, 농지전용허가, 배수설비설치신고, 정화조설치신고
8) 청구외 광양만권경제자유구역청장은 2004. 7. 13. 전라남도 관보(예향 전남소식)에 이 사건 신청지 일부가 포함된 선월배후단지 3.70㎢를 포함한 광양만권경제자유구역 총 88.98㎢(1단계 32.84, 2단계 28.71, 3단계 27.43)의 1·2단계 지역중 27.05㎢에 대하여 다음과 같은 내용으로『광양만권경제자유구역 개발행위제한지역 지정전 고시』(광양만권경제자유구역청 고시 제2004-2호)를 하였다.
가. 위치 : 전남 여수·순천·광양시, 경남 하동군 일원
나. 제한면적 : 27.05㎢
단지명위치면적(㎢)개발단계10단지27.05신대배후단지순천시 해룡면2.911단계화양1단지여수시 화양면5.601단계여수공항여수시 소라면2.311단계해룡지방산단순천시 해룡면0.991단계황금산단광양시 황금동2.152단계선월배후단지순천시 해룡면3.702단계산황배후단지광양시 도이동1.032단계광양복합물류광양시 세풍리1.752단계화양2단지여수시 화양면4.302단계갈사만배후지하동군 금성면2.312단계
다. 제한기간 : 2004. ～ 2006.(3년)
라. 제한사유
○ 광양만권 경제자유구역내 개발행위로 인한여 주변의 환경·미관·문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있고
○ 경제자유구역이 지정되고 1·2단계 사업지구 실시계획 수립과 함께 도시기본계획 및 도시관리계획을 수립할 지역으로 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역에 대하여 국토의계획및이용에관한법률 제63조 규정에 의거 개발행위허가를 제한코자함
마. 제한대상
○ 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지형질변경, 토석채취, 물건적치
○ 다만, 다음에 해당하는 개발행위는 가능
· 광양만권 경제자유구역내에 매립될 토석채취 허가
· 사업시행자가 해당지구내 개발계획에 적합하게 시행하는 개발행위
· 재해복구 또는 재난수습을 위한 응급조치
· 2단계 사업지구 지목이 대지이고 용도가 주택인 경우에는 대지면적이 증가되지 않은 범위내에서 개축 및 재축
· 지목변경을 수반하지 않는 무보상 자진철거 가설건축물의 건축
9) 피청구인은 위 신청과 관련하여 청구외 광양만권경제자유구역청장에게 업무협의를 하였고 2004. 7. 22. 광양만권 경제자유구역청장은 다음과 같은 검토의견을 내용으로 한 업무협의 회신을 하였다.
【검토의견】
선월배후단지는 광양만권 경제자유구역의 정주기능을 담당할 지역으로 토지이용계획상 아파트단지로 되어 있어, 인근에 위험물저장 및 처리시설이 위치할 경우, 입주민들에게 불안감과 위해감을 줄 것으로 판단됨
10) 피청구인은 2004. 8. 30. 다음과 같은 내용으로 이 사건 건축신고 불수리(불허가) 통보를 하였다.
【불수리사항】
건축신고, 개발행위허가, 농지전용허가, 구거점사용허가 및 목적외사용승인 등
【대 안】
관계법상 위험물저장 및 처리시설(지하저유시설)의 설치가 가능하고 민원 및 안전상 문제 등의 발생 우려가 없는 지역으로 하여 신청
【불수리(불허가) 사유】
① 신청지 인접 광양만권경제자유구역내 선월배후 단지(아파트 단지)는 광양만권 경제자유구역의 정주기능을 담당할 지역으로 토지이용계획상 아파트 단지로 되어 있어, 인근에 위험물저장및처리시설이 위치할 경우 입주민들에게 불안감과 위해감을 줄 것으로 판단됨
② 선월배후단지내 계획된 아파트(공동주택) 건립시 주택법 규정에 의거저유소로부터 외벽까지 50m이상 이격해야 하므로 효율적인 토지이용계획에 어려움이 예상됨
③ 지목이 구거인 현 농로를 현황도로로 보고 건축신고 수리(개발행위등 허가포함)할 경우 광양만권경제자유구역 개발시 현 진출입 도로가 편입되어 없어짐으로 인하여 여건상 향후 저유소로의 진출입하는 도로 등과 관련한 문제발생 소지가 있음
④ 신청지 진·출입도로로 사용코자 하는 지목이 구거인 현황도로는 다수인이 공도로 이용하고 있어 특정인에게 목적외 사용승인을 해줄 수 없고 위험물 차량 진출입시 차량교행 불편으로 인근 토지소유자와 마찰이 예상되어 구거점·사용허가가 불가함
11) 2004. 9. 3. 전라남도 도시계획위원회는 위 광양만권경제자유구역내
개발행위제한구역 지정에 관하여 다음과 같은 내용의 개발행위제한 대상으로 하는 조건부 의결을 하였다.
【개발행위제한 대상】
개발행위허가의 제한지역 안에서는 토지형질변경, 토석채취, 건축물의 건축, 공작물의 설치, 물건적치 등의 행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 행위에 대하여는 시장·군수 또는 도지사(경제자유구역청장)의 허가를 받아 이를 시행할 수 있다.
① 광양만권 경제자유구역내에 매립될 토석채취 허가
② 사업시행자가 해당지구내에서 개발계획에 적합하게 시행하는 개발행위
③ 재해복구 또는 재난수습을 위한 응급조치
④ 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 공공사업
⑤ 조성이 완료된 농지의 생산성을 높이기 위하여 형질변경하는 행위로 인근 농지의 관개, 배수, 통풍 및 농작업에 영향을 미치지 아니하는 행위
⑥ 2단계 사업지역으로서
㉮ 지목이 대지인 경우 대지면적이 증가되지 않는 범위내에서 주택 및 부속건축물의 개축, 재축
㉯ 개발행위허가 민원 중 지목변경 없이 설치하는 임시가설건축물 등 보상비 상승요인이 없는 행위
다. 판 단
1) 헌법 제23조는 재산권의 내용과 한계는 법률로 정하도록 하고, 재산권행사는 공공복리에 적합하여야 할 것과 공공필요에 의한 재산권의 제한은 법률로써 정당한 보상이 이루어지도록 규정하고 있어, 적법하게 수립된 국가계획에 의하여 재산권행사가 제한되어 손실이 발생할 경우 상대방인 국민은 관계법령에 따라 그 손실에 대한 보상을 받을 수 있음은 별론으로 하고 재산권행사는 공공복리에 적합하여야 하고 재산권 행사는 공공의 필요에 의하여 제한될 수 있음을 명시하고 있는바,
2) 이 사건의 경우, 2003. 10. 30. 청구외 재정경제부장관은 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제4조제6항, 같은법시행령 제3조의 규정에 의거 광양만권경제자유구역지정 고시를 하였고 이 사건 신청토지인 순천시 해룡면 성산리 87번지 및 88번지 지적상 토지 일부가 광양만권 경제자유구역 5개지구중 신덕지구에 해당하고 단계별 추진계획의 2단계(2011년부터 2015년까지)에 포함되어 주거·교육·상업지역으로 개발계획이 수립중인 선월배후단지 3.70㎢(112만평)에 포함되어 있어, 같은법 제8조의 규정에 따라, 경제자유구역의 지정이 있은 때에는 도시개발법 제3조의 규정에 의한 도시개발구역의 지정, 같은법 제4조의 규정에 의한 도시개발사업계획의 수립이 있은 것으로 간주되고, 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의한 예정지구의 지정, 같은법 제8조의 규정에 의한 택지개발계획의 승인 이 있은 것으로 간주되므로 이와 같은 법률에 의하여 개발행위가 제한될 수 있는 것이고, 다만, 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제9조 및 같은법시행령 제8조 소정의 구체적인 실시계획 승인이 이루어지지는 아니한 상태이나 이 사건의 개발행위허가 여부는 피청구인의 재량사항이고 청구외 광양만권경제자유구역청장은 「광양만권경제자유구역내 개발행위제한지역 지정」에 관한 지정전 사전 고시를 한바 있으며 조만간 그 지정고시가 있을 예정으로 있어 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 경제자유구역지정 관련 사항을 고려한 점에 재량권을 일탈하였거나 남용한 위법·부당이 있다고 볼 수는 없다.
3) 다음으로, 청구인이 이 사건 신청지가 포함된 토지를 매입한 후 개발행위의 허가신청 이전에 피청구인으로부터 발급받은 토지이용계획확인서상 경제자유구역에 관한 표기가 없었으므로 개발행위허가신청을 반려하는 것이 부당하다고 주장하여 살피건대, 국토의계획및이용에관한법률(이하 “국토법”이라 한다.)시행규칙 제33조 규정에 의한 별지 22호 토지이용계획확인서 발급서식 뒷쪽의 유의사항 제2호에는 이 기재 사항이 모든 법령의 규제사항을 망라한 것이 아님을 유의할 것을 명시하고 있어 토지이용계획확인서 상의 기재가 모든 법령의 규제사항이 망라된 것이라 할 수는 없는 것이며, 위 토지이용계획확인서 서식 뒷쪽 유의사항 제1호는 “이 확인서는 앞쪽의 1 내지 12에 대한 토지이용계획사항의 확인”임을 명기하고 있고 같은 제1호 내지 제11호의 내용중에는 경제자유구역과 관련한 기재란이 없어 이를 표기하려면 제12호 ‘기타’란이 유일한 기재란이 될 수 있어 관계법령상 경제자유구역지정에 관한 토지이용계획확인서상의 기재여부가 피청구인의 의무사항인지 명확하지 않고, 설사 의무사항이라 할지라도 2003. 10. 30. 광양만권 경제자유구역의 지정 시점과 피청구인이 2004. 1. 16. 토지이용계획확인서상의 ‘기타’란에 경제자유구역지정에 관한 표기를 시작한 시점과의 기간이 불과 3월에도 채 못 미치는 단기간이었고 피청구인에게 표기지연의 과실이 있다 하더라도 단지 그 사유만으로 이 사건 개발행위허가 여부가 기속될 수는 없는 것이고, 더욱이 신청지는 토지이용계획확인서상 자연녹지지역으로 표기되어 있어 불가피한 경우 제한적으로 개발행위가 허가되는 지역으로서 경제자유구역지정에 관한 사항의 기재누락을 이유로 청구인이 개발행위허가의 당위성을 주장하는 것은 부당하고, 같은 허가를 해준다는 피청구인의 어떤 공적견해 표명이 있었던 것도 아니어서 행정의 공신력을 믿고 이 사건 행위를 했으므로 이 사건 처분이 신의성실원칙에 배치된다는 청구인 주장도 이유없으며,
4) 다음으로 청구인은 향후 어찌될지도 모르는 국가계획과 피청구인이 제대로 공시하지 않은 국가계획으로 인해 재산권행사의 제약을 받아 기본권충돌문제를 일으키고 있다는 주장에 대하여 살피건대, 앞에서 살펴본 바와 같이 재산권행사는 공공복리에 적합하여야 하고 국가계획에 의한 재산권행사의 제한은 그 실현가능성 여부를 판단하기에 앞서 법률이 정하는 바에 따라 제한할 수 있는 것이고 또한 국가계획이 기본권은 아니므로 기본권간 충돌의 문제를 청구인이 주장하는 것은 이유없다.
5) 나아가 개발행위허가는 어디까지나 수익적 행정행위로서 피청구인의 재량행위에 해당하고 그 재량권 행사에 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 아니하여 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼만한 사유가 없는 이상, 정당한 재량권 행사라고 할 것인바, 국토법 제56조제1항제2호는 “토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)을 하는 행위로서 대통령이 정하는 행위(이하”개발행위“라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하”개발행위허가“라 한다)를 받아야 한다”고 규정하고 있고, 같은법 제58조제1항제3호는 “도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것”을, 같은항 제5호는 “당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것”을 개발행위허가 신청내용의 적합기준으로 정하고 있고, 같은법시행령 제56조 〔별표 1〕개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 ‘다’목 (2)는 “개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것”을, ‘라’목 (2)는 “개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”을 개발행위허가기준의 분야별 검토사항으로 정하고 있고, 같은법시행령 제30조 소정의 자연녹지지역은 “도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역”이라고 규정하고 있어 살피건대, 이 사건 청구인이 매입한 토지 3필지(전 1필지, 답 2필지)가 농지법 제8조의 규정이 적용되는 토지로서 당해 토지를 취득하고자 하는 경우 피청구인으로부터 농지취득자격증명을 발급받은 후 취득 할 수 있는 토지에 해당하여 취득에 앞서 그 자격증명을 받는 것은 당연하고 취득후 당해 토지를 농지로 활용할 수 있음은 별론으로 하고, 이 사건 신청지는 자연녹지지역으로서 이에 대한 개발행위허가는 불가피한 경우에 한하여 제한적으로 허가할 수 있는 지역임을 법령이 명시하고 있으므로 청구인이 이 사건 토지상에 저유소 시설 관련 개발행위허가를 당연한 것으로 주장함은 부당할 뿐만 아니라, 피청구인이 2004. 8. 30. 청구인에 대하여 한 이 사건 불수리(불허가) 처분을 하면서 제시한 거부처분 사유들에도 달리 재량권을 일탈·남용한 점을 발견할 수 없다.
6) 따라서, 비록 피청구인의 이 사건 불허가 처분으로 인하여 청구인의 재산권행사에 제약이 따른다 하더라도 그로 인한 손해가 이 사건 피청구인의 개발행위 제한 사유인 공익상 필요에 미치지 못한다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 불허가 처분에 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
〔2004-82, 건축신고불수리(불허가등)처분 취소청구
1. 사건개요
청구인은 2004. 6. 29. 순○시 해○면 성산리 86번지 외 2필지 상에 위험물저장 및 처리시설(지하저유시설) 설치를 목적으로 건축신고등 복합민원 신청을 하였으나, 피청구인은 2004. 8. 30. ①신청지 인접 광양만권경제자유구역내 선월배후 단지(아파트 단지) 입주민들에게 불안감과 위해감을 줄 것이고 ②효율적인 토지이용계획에 어려움이 예상되며, ③ 진출입로와 관련한 문제발생 소지가 있고, ④신청지 진·출입도로도 사용코자 하는 지목이 구거인 현황도로는 다수인이 공도로 이용하고 있어 특정인에게 목적외 사용승인을 해줄 수 없고 위험물 차량 진출입시 차량교행 불편으로 인근 토지소유자와 마찰이 예상되어 구거점·사용허가가 불가한 점 등의 사유로 불허가 처분을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 신청지 인접 광양만권경제자유구역내 선월배후 단지(아파트 단지) 입주민들에게 불안감과 위해감을 줄 것이라는 피청구인 주장에 대하여,
1) 청구인은 저유시설을 설치하기 위하여 전라남도 순○시 해○면 성산리 86 답 294㎡, 동 소 87 답 4,239㎡, 동 소 88 전 803㎡을 아○아해상급유 주식회사 대표이사 강○안의 아내 최○진 명의로 2004. 1. 9.매수하여 이전등기를 하고 저유소 신축을 위한 부지조성 사용목적으로 토지사용승낙을 받았다.
2) 신청지와 인접한 광양만권경제자유구역내 선월배후 단지는 주거, 교육, 의료, 레저, 기업유치의 방향을 가지는 지구별 개발계획의 신덕지구에 속해 있다. 피청구인은 위 선월배후 단지가 광양만권 경제자유구역의 정주기능을 담당할 지역으로 토지이용계획상 아파트 단지로 되어 있다고 하나, 청구인이 토지를 매입하고, 토지사용승낙을 받아 건축신고를 하기위해 도시계획확인원을 확인하여도 해당사항 없음으로 나왔고, 토지이용계획확인서에도 농지법 제8조가 적용되는 곳이어서 농지취득자격증명원을 발급받았고, 신고한 이후에도 해당사항 없음으로 나왔는데 피청구인의 도시과에서 그 후 등재하여 불수리함은 옳지 않으며 만일 처음부터 피청구인의 주장과 같이 등재되었다면 청구인으로서는 땅을 매입하거나, 저유소 설치를 위한 각종의 부대행위들을 하지 않았을 것으로 향후 언제 될지도 모르는 국가계획과 제대로 공시하지 않은 피청구인의 잘못된 행정행위를 통해 이제 국가계획상 그렇게 되어 있으니 국민의 재산권을 행사하지 말라는 기본권 충돌의 문제를 일으키고,
3) 국토의계획및이용에관한법률 제132조의 규정 및 동법시행규칙 제32조제2항의 규정에 의해 피청구인은 토지이용계획확인서를 발급하여야 하고 , 이때 법 제32조의 도시관리계획에 관한 지형도면의 고시등에 관하여 축척에 따라 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획사항을 명시한 도면을 작성하여야 하는바, 피청구인은 경제자유구역의 지정고시일이 2003. 10. 30.이었고, 2004. 1. 15.자 발급 토지이용계획확인서에 아직 등재되어 있지 않았고, 그 다음날인 2004. 1. 16.에 광양만권 경제자유구역을 표시하여 발급하고 있다고 하지만 청구인의 확인으로는 2004. 2. 18. 당일까지도 표시되지 않았다가 청구인 민원에 의해 같은해 2. 18.에 등재하여 발급한 것이다.
4) 또한, 도면상으로만 아파트예정부지로 되어 있고 토지이용계획상 라인만 그려져 있어 피청구인의 위와같은 주장은 옳지 않으며, 피청구인이 이야기하는 광양만권경제자유구역은 여러 투자 인센티브를 적용해 주고 있는바, 기업진입 부담완화라든지 경제자유구역기획단을 설치하고 시·도지사 직속의 전담행정을 통해 신속하고 체계적인 행정적 지원을 약속하고 있다.
5) 청구인이 제출한 위해방지계획서에 따르면 저유소 신축을 위한 부지조성사업을 함에 있어 부지 정지작업시 절토작업을 하게 될 경우 인근주민들에게 아무런 피해나 불편이 없도록 하기 위해 피해방지계획을 통해 성·절토로 인하여 주변환경과 이질감이 없도록 조성계획 할 것이며, 부지조성후에도 주변환경과 조화를 이루도록 조성하여 경관훼손이 없도록 할 것이며, 성·절토로 인하여 인근 토지 유출 및 매몰을 방지코저 필요시 옹벽 및 담장시공으로 피해방지를 하겠다고 이를 제출하였고, 목적사업시설중이나 완공 후 본 사업 수행도중에도 취수 및 배수가 필요한 경우에는 인근주민들에게 미치는 영향이 없도록 사전에 필요한 방지시설을 설치하기 위해 오수처리시설 설치 신고서를 제출하였다.
6) 무엇보다 피청구인은 청구인이 처음 신청시 아무것도 없었던 위 필지위에 변경신청시에 경제자유구역(제2단계)으로 토지이용계획상 아파트 단지로 되어 있어 불수리 하였으므로 행정적 신의성실의 원칙에도 맞지 않으며, 또한 광양만권경제자유구역내 선월배후 단지가 아파트 단지로 계획되어 있다고 하였으나, 112만평의 선월배후 단지에 언제 아파트 단지가 설립될지 모른 상태에서 사업을 위한 청구인의 투자에 추상적 개념으로 거부하는 것은 광양만권경제자유구역의 투자이념에도 맞지 않으며, 사업부지 조성을 위한 개인의 재산권보장에도 심히 맞지 않으며, 만약 아파트 단지가 들어서지 않았을 경우에는 건축을 못한 청구인의 피해는 너무나 크다고 할 수 있다.
나. 선월배후단지 내 계획된 아파트 외벽까지 50m이상 이격되어야 하므로 효율적인 토지이용계획에 어려움이 예상된다는 피청구인 주장에 대하여,
피청구인은 선월배후 단지내 계획된 아파트(공동주택)건립시 주택법 규정에 의거 저유소로부터 외벽까지 50m이상 이격해야 하므로 효율적인 토지이용계획에 어려움이 예상된다고 하나, 청구인 저유소(해상급유)신축을 위한 사업과 관련하여 한국철도 시설공단 호남본부와 협의를 마쳤으며 소방동의 처리에 대해 순○소방서에서는 소방법 규정에 적합하여 순천시에 소방동의 통지하였고, 또한 국가지정문화재현상변경등 허가를 위한 문화재청장의 현상변경허가까지 받은 사항으로서, 주택법 규정에 의거 저유소로부터 외벽까지 50m 이상 이격해야 하므로 효율적인 토지이용계획에 어려움이 있다는 청구인의 주장은 언제 건립될지도 모르는 아파트 단지 때문에 청구인의 헌법상 보장된 재산권을 침해하고 있다.
다. 광양만권경제자유구역 개발시 현 진출입 도로가 편입되어 없어짐으로 인하여 진출입로와 관련한 문제발생 소지가 있다는 피청구인 주장에 대하여,
1) 사업부지내 진·출입구간 도로가 폭 3.0m～4.0m로 현행 농로로 사용중이고, 실지 이 도로를 이용하는 주식회사 정○기업의 폐기물처리장이 있어 청구인 주장처럼 광양만권경제자유구역 개발시 현 진·출입 도로가 편입되어 없어지지 않고 우회도로를 하여야 하는 상황으로 청구인과 차량교행시 불편한 점은 없을 것이다.
2) 또한 청구인은 각서에서 토지 이용의 효율을 위해 저유소 신축을 위한 진·출입로 조성 신청을 하면서 농업기반시설부지 목적외 사용 신청한 사실에 대해서 국가계획 및 유지 관리청이 필요한 경우에는 하시라도 보상비청구 포기는 물론, 일방적으로 행정대집행 하여도 하등의 민.형사상 이의를 제기치 아니하겠다고 하였다.
라. 신청지 진·출입도로도 사용코자 하는 지목이 구거인 현황도로는 다수인이 공도로 이용하고 있어 특정인에게 목적외 사용승인을 해줄 수 없고 위험물 차량 진출입시 차량교행 불편으로 인근 토지소유자와 마찰이 예상되어 구거 점·사용허가가 불가하다는 피청구인 주장에 대하여,
청구인은 위 각서와 구거 사용료 납부 확약서를 제출하면서 토지 소재지에 저유소 신축을 위한 진·출입로로 관리 운영함에 있어 인근 토지의 피해가 발생하지 않도록 할 것이며, 기타 발생될 수 있는 민원의 야기 등 제반사항에 대하여 일체의 책임을 질 것을 피해방지 계획서에 확약한 바 있다.
마. 청구인의 피해가 너무 큼
청구인은 순○시 해○면 성산리 86번지외 2필지내에 저유소(해상급유)설치 및 부대시설 건축을 위해서 땅을 매입하고 토지승낙을 받은 후 토지형질변경을 위해 금6,000,000원 및 도면비용 금3,000,000원, 측량비 금3,000,000원과 사업자금 확보를 위해 대출이자 등, 기타의 비용 등을 합하여 금20,000,000원이 넘는 금액의 손해를 볼 수 있다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인이 토지를 매입하고, 토지사용 승낙을 받아 건축신고를 하기위해 도시계획확인원을 확인하여도 해당사항이 없음으로 나왔고 신고한 이후에도 해당사항이 없음으로 나왔는데 피청구인의 도시과에서 그 후 등재하여 불수리 함은 옳지 않으며 만일, 처음부터 등재 되었다면 청구인은 땅을 매입하거나 부대 행위 등을 하지 않았을 것이란 주장에 대하여,
1) 토지를 매입할 당시의 상황은 알 수 없으나 2004. 4. 19 신고서가 접수되어 철도청과 협의한 결과에 따라 반려 처분되었고 접수된 신고서 첨부물 토지이용계획확인원(2004. 2. 18.자)상 광양만권경제자유구역(제2단계) 내용이 표기 되어있었는데 신고한 이후에도 해당 없음으로 나왔다는 주장은 사실과 다르다고 판단되며,
2) 또한, 건축신고서 및 개발행위 허가 등 복합민원 신청 설계도서상에 분할 할 것을 전제로 하여 사업계획서가 작성되어 제출된 것으로 보아 광양만권경제자유구역에 일부가 포함된 사실을 이미 인지하고 있었다는 판단을 할 수 밖에 없고,
3) 순○시 해○면 성산리 86번지, 동87번지, 동88번지는 광양만권 경제자유구역(선월 배후단지)의 경계지역에 위치한 토지로서 지형도면상 그 경계가 확실하지 않은 지역이며, 광양만권 경제자유구역은 경제자유구역의지정및운영에관한법률에 의거 재정경제부장관이 지정고시(재정경제부 고시 제2003-21호, 2003. 10. 30.)하였으며,
4) 광양만권 경제자유구역에 대한 토지이용계획확인 사항에 대해서는 국토의계획및이용에관한법률 제132조 및 같은법시행규칙 제33조의 규정에 의한 토지이용계획확인서 발급시 표시를 위해 재정경제부에서 고시한 1:5000지형도를 근거로 지적도 표시 작업 과정을 거쳐 2004. 1. 16.부터 광양만권 경제자유구역을 표시하여 발급하고 있다.
5) 민원인은 건축신고한 신청지와 인접한 광양만권 경제자유구역내 선월배후단지가 토지이용계획상 아파트 단지로 계획되어 있어 건축신고를 불허가 했다고 하나, 토지이용계획확인서 발급 시에는 아파트단지 등의 개발계획은 표시하지 않고, 용도지역·지구·도시계획시설·사업구역 등을 표시하여 발급 하였는바 청구인이 잘 모르고 하는 주장으로 판단된다.
나. 도면상으로만 아파트예정부지로 되어 있고 토지이용계획상 라인만 그려져 있다는 내용과 광양만권경제자유구역은 투자 인센티브 등 기업진입 부담 완화 등의 주장에 대하여,
1) 2003. 10. 30. 광양만권경제자유구역지정·고시 당시 기본계획은 이미 확정된 상태로써 투자유치 등을 위해 반드시 실현되어야 할 국가계획으로, 변경 되거나 실행되지 않을 수 없는 것인바 청구인이 자의적으로 해석하고 라인만 그려져 있다는 주장은 잘못된 판단이라고 생각된다.
2) 아울러, 신청지는 광양만권 경제자유구역과 인접필지로서 경제자유구역내의 정주권 아파트 단지가 조성되고 인근지역에 위험물 저장 및 처리시설(지하저유소)이 위치하고 있다면 청구인이 말하는 투자 인센티브 및 기업진입 부담 완화를 받아 투자한 기업에 종사하며 생활할 아파트 주민들에게 불안감과 위해감을 주어 투자유치에 큰 걸림돌이 될 것이 자명한 사실일 것이라고 판단된다.
다. 지역발전의 행정적 지원을 등한시 하고 저유소 신축을 위한 부지조성 공사를 위한 개발행위허가 신청시 사업계획서 및 위해방지계획서를 통한 공사비명세서와 부지조성 내역서 등 첨부하였다는 내용에 대하여,
청구인이 건축신고시 복합민원으로 제출한 개발행위허가 신청서상 사업계획서나 위해방지계획서 등 서류는 개발행위나 사업을 시행할 경우 허가서류 등에 첨부토록 되어있는 서류로서 당연히 첨부해야 하는 것들이고, 청구인의 이 같은 주장은 준공이후 광양만권 경제자유구역내의 효율적인 토지이용이나 인근에 인접한 아파트단지의 안전성이나 불안감, 위해감으로 인한 집단민원 발생 우려를 전혀 고려하거나 감안하지 않은 주장으로 밖에 해석 할 수 없는 것이다.
라. 청구인이 부지정지 작업시 인근주민들에게 아무런 피해나 불편이 없도록 하기위해 피해 방지계획을 제출 및 주변 환경과 이질감이 없도록 조성한다는 내용과 오수처리시설 설치 신고서 제출과 인근주민들에게 가스, 분진, 매연, 폐수 발생 행위 등을 일체하지 않을 것이며 인근주민에게 불편과 불만 등 민원이 있을시 민·형사상 일체의 책임을 지겠다고 하는 주장에 대하여,
1) 청구인는 인근주민들에게 피해나 불편을 주지 않을 것이며 주변 환경과 이질감이 없도록 할 것이라는 주장과 관련하여서는 향후 경제자유구역 개발이 완료되고 아파트가 건립될 경우, 인근 아파트 입주민들에게 불안감 및 위해감을 주는 등 집단민원 발생이 우려되므로 현 부지에 위험물저장 및 처리시설(지하저유소, 100만리터 저유규모)의 위치로는 부적합하다고 판단되며, 광양만권 경제자유구역청에서도 이와 같은 의견을 제시하여 온 바 있다.
2) 또한, 청구인이 주장하는 서류제출이나 민형사상의 책임을 지겠다는 주장은 공사시 발생할 민원이나 피해 사항에 대하여 의무적으로 제출하여야 할 서류이며 민형사상 책임을 이행할 의무가 있는 것을 망각하고 향후 위험물저장 및 처리시설 인접지에 아파트가 들어선 이후 입주민들에게 갈 피해를 생각하지 못한 것으로 밖에 생각할 수 없다.
마. 청구인의 투자에 추상적인 개념으로 거부하는 것은 광양만권경제자유 구역 투자 이념에도 맞지 않으며, 사업부지 조성을 위한 개인의 재산권 보장에도 심히 맞지 않으며, 만약 아파트 단지가 들어서지 않았을 경우에는 건축을 못한 청구인의 피해가 너무나 크다는 내용에 대하여,
경제자유구역의지정및운영에관한법률에 의하여 국가계획으로 확정하여 시행하는 공익사업을 추상적인 개념이라고 주장하고 그런 계획은 무시되어야 한다는 식의 주장은 개인 이익추구를 위한 것으로 밖에 볼 수 없으며, 이러한 계획에 의하여 건립된 아파트단지 인근에 위험물저장 및 처리시설(지하저유소, 100만리터 규모)이 건립되어 있어 주민들이 불안감과 위해감으로 거주에 불편을 느끼고 이런 불편으로 인하여 경제자유구역 활성화에 걸림돌이 되고 집단민원이 발생하는 등 문제가 있다면 이는 공익을 해하는 일이라고 생각되므로 청구인의 주장은 불합리하다고 판단된다.
바. 한국철도시설공단 호남본부에 건축신고 및 저유소(해상급유) 설치를 위한 협의시 저유탱크는 철도 경계선(가장 바깥쪽 레일)으로부터 25m 이격 조건으로 협의된 내용에 대하여,
당초 2004. 4. 19. 건축신고서가 제출되었으나 철도시설공단과 협의한 결과 철도법에 의거 불가하다는 내용이 통보되어 2004. 5. 21. 반려한 바 있으며, 철도시설관리공단에서(피 청구인은 협의하지 않음) 당초 협의한 사실을 번복하고 건축물 설치시(유류시설) 철도 레일바깥쪽 으로부터 25m이격을 조건으로 협의 되었으나 청구인이 건축신고하여 피청구인이 불수리(불허가등) 처분한 사항의 설계도서에는 이를 충족하지 못한 것으로 되어 있다.
사. 청구인이 소방동의 및 국가지정 문화재 현상 변경 등 허가에 대한 협의나 허가를 득한 것은, 소방법 제8조 규정에 의거 위험물저장 및 처리시설은 소방동의는 의무적으로 득해야 할 사항이고, 문화재(검단산성)로부터 500m이내에 위치하는 건축물은 문화재보호법 제74조(건설공사시 문화재보호), 같은법시행령 제43조의2, 같은법시행규칙 제53조의3조, 전라남도문화재보호조례 제31조에 의거 현상변경허가를 당연히 득해야 하는 것이다.
아. 주택법 규정에 의거 저유소로부터 외벽까지 50m를 이격해야 함으로 효율적인 토지이용계획에 어려움이 있다는 청구인의 주장은 닭이 먼저냐 계란이 먼저냐의 테니스 게임적 논리로 언제 건립될 지도 모르는 아파트 단지 때문에 청구인의 헌법상 보장된 재산권 침해라는 주장에 대하여,
1) 청구인은 위와 같이 주장하고 있으나 광양만권경제자유구역은 재정경제부고시 제2003-21호에 의거 2003. 10. 30.자로 지정 고시 되어 각종 언론매체 등을 통하여 홍보하고 개청한 바 있으며, 경제자유구역의지정및운영에관한법률(2003. 5. 29. 일부개정) 제8조(경제자유구역의 지정의 효과) 제1항은 “도시개발법 제3조의 규정에 의한 도시계발구역의 지정, 동법제4조의 규정에 의거 도시개발사업계획의 수립 및 동법제2항 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의한 예정지구의 지정, 동법제8조 규정에 의한 택지개발계획의 승인 등 경제자유구역의 지정이 있은 때에는 결정·승인 및 지정이 있은 것으로 본다.”라고 규정하고 있다.
2) 따라서, 청구인이 토지를 매입하기(2004. 1. 9.)이전에 기본계획은 이미 수립된 것으로 밖에 볼 수 없으므로 청구인의 주장은 부당하다 할 수 있을 것이며, 향후 아파트 단지가 조성될 경우 위험물저장 및 처리시설로부터 아파트 외벽까지 50m를 이격해야 한다면 아파트 배치상 문제가 발생하여 토지를 효율적으로 사용할 수 없고 또한, 자전거도로 및 녹지 계획이 수립되어 있는 부지 인근에 위험물저장 및 처리시설(저유소)이 설치되어 대형차량이 통행하고 있다면 주민들이 불쾌감과 불안감으로 주거생활에 막대한 영향을 줄 것이 뻔한 이치라고 판단된다.
3) 또한, 청구인은 광양만권경제자유구역 개발이 언제 시행될 지 알 수는 없는 것이므로 계획은 무시하고 위험물저장 및 처리시설(지하저유소)을 설치할 수 있도록 건축신고 수리를 해주지 않음으로써 개인의 재산권을 침해하였다고 주장하는 것은 경제자유구역으로 지정 고시된 전반적인 사항을 인정하기 어렵다는 주장으로 밖에 해석할 수 없는 것이다.
자. 현 농로를 현황도로로 보고 건축신고 수리할 경우 향후 저유소로의 진출입 하는 도로 등과 관련한 문제 발생 소지가 있다고 하나 3～4m로 현행 농로로 사용중이고 이 도로를 사용하는 (주)정○기업 폐기물처리장이 있어 경제자유구역 개발시 현 진출입도로가 편입되어 없어지지 않고 우회도로를 하여야 하는 상황으로 차량교행시 불편함이 없을 것이란 주장에 대하여,
1) 신청지는 현재 신설공사중인 전라선(성산-신풍간) 철도개량공사 현장과 광양만권 경제자유구역 사이에 위치하고, 주변은 산과 농지로 둘려 싸여 있으며, 경제자유구역 개발로 현 농로가 편입되어 없어짐으로 인하여 별도의 도로계획이 없다면 현지 여건상 접근이 어려운 실정이며, 광양만권경제자유구역 개발주체는 경제자유구역청으로 만일, 우리시에서 청구인이 신청한 위치에 위험물저장 및 처리시설(지하저유소)을 설치토록 신고수리(허가 등)후 진 출입도로가 없어진다면 그 책임은 허가권자이고 피청구인인 우리시로 전가할 것이 뻔한 이치로 판단된다.
2) 진·출입도로로 사용하고자 하는 구간은 폭이 3m농로(지적도면상)로 위험물을 실은 대형 유조차량이 진·출입시 폭이 3m로 극히 협소하여 차량교행 불편으로 인근 토지 소유자와의 마찰이 예상되므로 신청부지는 농업기반시설 목적외 사용승인과 구거 점·사용 허가를 해 줄 수 없다는 국유지 관리부서 의견으로 청구인의 차량 교행시 불편한 점은 없을 것이라는 주장은 사실과 다르다 할 것이다.
차. 농업기반시설부지 목적외 사용승인 신청한 사실에 대하여 국가계획 및 유지 관리청이 필요한 경우에 하시라도 보상비 청구 포기는 물론 일방적으로 행정대집행 하여도 하등의 민·형사상 이의를 제기하지 않겠다는 내용에 대하여,
1) 위험물저장 및 처리시설(지하 저유소) 신축을 위한 진·출입 도로로 이용코자 하는 구간은 폭이 3m내외 농로(지적도면상 구거)로서, 현재 공도로 이용하고 있으므로 특정인에게 목적외 사용승인을 해줄 수 없으며, 또한 동 농로로 위험물차량 진·출입시 폭 3m 내외로 극히 협소하여 차량교행 불편 등으로 인근 토지 소유자 등과의 마찰이 예상되므로 신청부지는 구거 점·사용 불허가 처분을 한 것이다.
2) 상기내용과 같은 사유로 구거 점사용 및 농업기반시설 목적외 사용승인 불허가 처분되어 민·형사상 이의를 제기하지 않겠다는 주장은 허가를 득하기 위하여 제출하여야 하는 서류로써 국유지 관리자가 불허가(불승인) 처분을 한 사항으로 청구인의 주장은 의미가 없는 것이다.
카. 신청지와 진·출입 도로로 사용코자하는 지목이 구거인 현황도로는 다수인이 공도로 이용하고 있으므로 특정인에게 목적외 사용승인을 해 줄 수 없고 또한 협소하여 위험물 진·출입시 차량교행 불편으로 인근 토지 소유자와의 마찰이 예상되므로 신청부지는 구거 점·사용 허가를 해 줄 수 없다고 하였으나 청구인은 각서와 구거 사용료 납부확약서를 제출하였고 저유소 신축을 위한 진·출입로로 관리 운영함에 있어 인근 토지의 피해가 발생하지 않도록 할 것이며 기타 발생될 수 있는 민원 등 제반사항에 대하여 일체의 책임을 질 것을 피해방지 계획서에 확약했다는 주장에 대하여,
청구인이 설치코자 하는 위험물저장 및 처리시설은 영구시설물로 각서나 피해방지 계획서를 제출한 사항은 구거 점사용 허가 및 목적외 사용승인을 득하기 위하여 제출한 서류이며, 점사용 허가나 목적외 사용승인 가부는 국유지 관리자가 판단하여 처리하여야 할 사항이다.
타. 저유소 설치를 위해 토지를 매입하고 토지형질변경, 도면비용, 기타 경비 등을 합하여 금20,000,000원이 넘는 손해를 보았고 사업자금 확보를 위해 건물 등을 매도하면서 사업장 하나를 폐쇄하는 등 불수리로 인한 청구인의 피해가 크다는 주장에 대하여,
1) 사업을 추진함에 있어 가·부 등 정보를 알고 있었는지 알지 못하였는지는 모르겠으나 충분히 알아보지 않고 토지를 매입하고 사업계획을 수립하는 등 사업을 진행하는 것은 부당하다.
2) 불수리(불허가) 처분을 하여 청구인에게 큰 피해가 예상된다고 하여 불수리(불허가) 처분한 사항을 취소할 수는 없는 것이며, 청구인이 상황을 인지하고 있었음에도 피해를 줄이기 위한 노력을 하지 않아 발생한 모든 피해에 대하여는 청구인의 귀책사유에 해당된다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령
1) 대한민국헌법 제23조
2) 국토의계획및이용에관한법률 제2조, 제32조,제56조, 제57조, 제58조, 제63조, 제132조
3) 국토의계획및이용에관한법률시행령 제27조, 제56조
4) 국토의계획및이용에관한법률시행규칙 제33조
5) 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제4조, 제8조, 제9조
6) 경제자유구역의지정및운영에관한법률시행령 제3조, 제5조, 제8조
7) 철도법 제76조
8) 농지법 제8조
9) 도시개발법 제3조, 제4조
10) 택지개발촉진법 제3조, 제8조
11) 주택법 제21조
12) 주택건설기준등에관한규정 제9조
13) 건축법시행령 제3조의4
14) 문화재보호법 제74조
15) 문화재보호법시행령 제43조의2
16) 문화재보호법시행규칙 제59조의3
17) 전라남도문화재보호조례 제31조
18) 재정경제부고시 제2003-21호(광양만권 경제자유구역 지정)
나. 사실의 인정
행정심판청구서, 답변서, 보충서면, 기타 관계서류의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구외 재정경제부장관은 2003. 10. 30. 재정경제부 고시 제2003-21호로 광양만권경제자유구역 지정고시를 하였다.
2) 청구인은 2004. 1. 9. 다음의 이 사건 신청관련 토지(3필지)를 매입하였다.
토지소재지지번지목지적(㎡)비고순○ 해○ 성산86답294〃87답4,239〃88전803
3) 청구인은 2004. 4. 19. 위 토지상에 건축·대수선·용도변경신고서를 제출하였다.
4) 피청구인은 위 신고서와 관련한 복합민원을 처리코자 한국철도시설공단에 건축행위 가능여부를 협의하였고 청구외 한국철도시설공단 호남지역본부장은 2004. 5. 17. 다음과 같은 불가사유로 건축신고에 따른 협의 불가회신을 하였다.
【불가사유】
한국철도시설공단에서 추진중인 전라선 성산-신풍간 철도개량공사 와 관련 철도법 제5장(철도보호) 제76조제1항(철도선로 인접 지역안의 건축공사 등의 제한)에 의거 철도경계선(가장 바깥레일)으로부터 30m이내의 범위 안에서는 열차의 안전운행을 저해할 우려가 있다고 판단되므로 신청지에 저유소 설치는 불가함
5) 위 불가회신에 따라 피청구인은 2004. 5. 21. 다음과 같은 내용으로 위 건축·대수선·용도변경신고서를 반려하였다.
【반려사유】
위 한국철도시설공단 호남지역본부장의 불가회신요구에 따른 반려
【대 안】
철도법 및 기타 관계법 규정에 의거 위험물저장및처리시설의 설치가 가능한 위치에 적법절차에 따라 설치하는 방안 강구
6) 위 한국철도시설공단 호남지역본부장은 2004. 6. 3. 위 건축행위를 다음과 같은 조건으로 조건부 협의를 하였다.
- 철도의 안전상 우리본부가 보완 또는 개선을 요구할 경우 이를 즉시 이행
- 철도소음 및 진동을 감안한 시설
- 건축물 설치시(유류시설) 바깥쪽 레일에서 25m이상 이격
- 향후 철도소음 및 진동에 대한 민원을 제기하지 않는 조건
- 건축물 설치시 신설노반 용지를 침범하지 않도록 시공
7) 위 조건부 협의에 따라 청구인은 2004. 6. 29. 아래와 같은 내용으로 이 사건 건축·대수선·용도변경신고서를 피청구인에게 제출하였다.
- 건축주 : 아○아해상급유(주) 대표이사 강○안
- 주소 : 여○시 여○동 919-1번지
- 대지조건
· 대지위치 : 순○시 해○면 성산리
· 지 번 : 86, 87, 88
· 지 역 : 자연녹지지역
· 구 역 : 경제자유구역
- 대지면적 : 1,868㎡, 건축면적 : 96㎡, 용적율 : 5.14%
- 주건축물 수 : 2동(사무실 56㎡, 캐노피 40㎡)
- 일괄처리사항 : 토지형질변경허가, 농지전용허가, 배수설비설치신고, 정화조설치신고
8) 청구외 광양만권경제자유구역청장은 2004. 7. 13. 전라남도 관보(예향 전남소식)에 이 사건 신청지 일부가 포함된 선월배후단지 3.70㎢를 포함한 광양만권경제자유구역 총 88.98㎢(1단계 32.84, 2단계 28.71, 3단계 27.43)의 1·2단계 지역중 27.05㎢에 대하여 다음과 같은 내용으로『광양만권경제자유구역 개발행위제한지역 지정전 고시』(광양만권경제자유구역청 고시 제2004-2호)를 하였다.
가. 위치 : 전남 여수·순천·광양시, 경남 하동군 일원
나. 제한면적 : 27.05㎢
단지명위치면적(㎢)개발단계10단지27.05신대배후단지순천시 해룡면2.911단계화양1단지여수시 화양면5.601단계여수공항여수시 소라면2.311단계해룡지방산단순천시 해룡면0.991단계황금산단광양시 황금동2.152단계선월배후단지순천시 해룡면3.702단계산황배후단지광양시 도이동1.032단계광양복합물류광양시 세풍리1.752단계화양2단지여수시 화양면4.302단계갈사만배후지하동군 금성면2.312단계
다. 제한기간 : 2004. ～ 2006.(3년)
라. 제한사유
○ 광양만권 경제자유구역내 개발행위로 인한여 주변의 환경·미관·문화재 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있고
○ 경제자유구역이 지정되고 1·2단계 사업지구 실시계획 수립과 함께 도시기본계획 및 도시관리계획을 수립할 지역으로 용도지역·용도지구 또는 용도구역의 변경이 예상되고 그에 따라 개발행위허가의 기준이 크게 달라질 것으로 예상되는 지역에 대하여 국토의계획및이용에관한법률 제63조 규정에 의거 개발행위허가를 제한코자함
마. 제한대상
○ 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지형질변경, 토석채취, 물건적치
○ 다만, 다음에 해당하는 개발행위는 가능
· 광양만권 경제자유구역내에 매립될 토석채취 허가
· 사업시행자가 해당지구내 개발계획에 적합하게 시행하는 개발행위
· 재해복구 또는 재난수습을 위한 응급조치
· 2단계 사업지구 지목이 대지이고 용도가 주택인 경우에는 대지면적이 증가되지 않은 범위내에서 개축 및 재축
· 지목변경을 수반하지 않는 무보상 자진철거 가설건축물의 건축
9) 피청구인은 위 신청과 관련하여 청구외 광양만권경제자유구역청장에게 업무협의를 하였고 2004. 7. 22. 광양만권 경제자유구역청장은 다음과 같은 검토의견을 내용으로 한 업무협의 회신을 하였다.
【검토의견】
선월배후단지는 광양만권 경제자유구역의 정주기능을 담당할 지역으로 토지이용계획상 아파트단지로 되어 있어, 인근에 위험물저장 및 처리시설이 위치할 경우, 입주민들에게 불안감과 위해감을 줄 것으로 판단됨
10) 피청구인은 2004. 8. 30. 다음과 같은 내용으로 이 사건 건축신고 불수리(불허가) 통보를 하였다.
【불수리사항】
건축신고, 개발행위허가, 농지전용허가, 구거점사용허가 및 목적외사용승인 등
【대 안】
관계법상 위험물저장 및 처리시설(지하저유시설)의 설치가 가능하고 민원 및 안전상 문제 등의 발생 우려가 없는 지역으로 하여 신청
【불수리(불허가) 사유】
① 신청지 인접 광양만권경제자유구역내 선월배후 단지(아파트 단지)는 광양만권 경제자유구역의 정주기능을 담당할 지역으로 토지이용계획상 아파트 단지로 되어 있어, 인근에 위험물저장및처리시설이 위치할 경우 입주민들에게 불안감과 위해감을 줄 것으로 판단됨
② 선월배후단지내 계획된 아파트(공동주택) 건립시 주택법 규정에 의거저유소로부터 외벽까지 50m이상 이격해야 하므로 효율적인 토지이용계획에 어려움이 예상됨
③ 지목이 구거인 현 농로를 현황도로로 보고 건축신고 수리(개발행위등 허가포함)할 경우 광양만권경제자유구역 개발시 현 진출입 도로가 편입되어 없어짐으로 인하여 여건상 향후 저유소로의 진출입하는 도로 등과 관련한 문제발생 소지가 있음
④ 신청지 진·출입도로로 사용코자 하는 지목이 구거인 현황도로는 다수인이 공도로 이용하고 있어 특정인에게 목적외 사용승인을 해줄 수 없고 위험물 차량 진출입시 차량교행 불편으로 인근 토지소유자와 마찰이 예상되어 구거점·사용허가가 불가함
11) 2004. 9. 3. 전라남도 도시계획위원회는 위 광양만권경제자유구역내
개발행위제한구역 지정에 관하여 다음과 같은 내용의 개발행위제한 대상으로 하는 조건부 의결을 하였다.
【개발행위제한 대상】
개발행위허가의 제한지역 안에서는 토지형질변경, 토석채취, 건축물의 건축, 공작물의 설치, 물건적치 등의 행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 행위에 대하여는 시장·군수 또는 도지사(경제자유구역청장)의 허가를 받아 이를 시행할 수 있다.
① 광양만권 경제자유구역내에 매립될 토석채취 허가
② 사업시행자가 해당지구내에서 개발계획에 적합하게 시행하는 개발행위
③ 재해복구 또는 재난수습을 위한 응급조치
④ 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 공공사업
⑤ 조성이 완료된 농지의 생산성을 높이기 위하여 형질변경하는 행위로 인근 농지의 관개, 배수, 통풍 및 농작업에 영향을 미치지 아니하는 행위
⑥ 2단계 사업지역으로서
㉮ 지목이 대지인 경우 대지면적이 증가되지 않는 범위내에서 주택 및 부속건축물의 개축, 재축
㉯ 개발행위허가 민원 중 지목변경 없이 설치하는 임시가설건축물 등 보상비 상승요인이 없는 행위
다. 판 단
1) 헌법 제23조는 재산권의 내용과 한계는 법률로 정하도록 하고, 재산권행사는 공공복리에 적합하여야 할 것과 공공필요에 의한 재산권의 제한은 법률로써 정당한 보상이 이루어지도록 규정하고 있어, 적법하게 수립된 국가계획에 의하여 재산권행사가 제한되어 손실이 발생할 경우 상대방인 국민은 관계법령에 따라 그 손실에 대한 보상을 받을 수 있음은 별론으로 하고 재산권행사는 공공복리에 적합하여야 하고 재산권 행사는 공공의 필요에 의하여 제한될 수 있음을 명시하고 있는바,
2) 이 사건의 경우, 2003. 10. 30. 청구외 재정경제부장관은 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제4조제6항, 같은법시행령 제3조의 규정에 의거 광양만권경제자유구역지정 고시를 하였고 이 사건 신청토지인 순천시 해룡면 성산리 87번지 및 88번지 지적상 토지 일부가 광양만권 경제자유구역 5개지구중 신덕지구에 해당하고 단계별 추진계획의 2단계(2011년부터 2015년까지)에 포함되어 주거·교육·상업지역으로 개발계획이 수립중인 선월배후단지 3.70㎢(112만평)에 포함되어 있어, 같은법 제8조의 규정에 따라, 경제자유구역의 지정이 있은 때에는 도시개발법 제3조의 규정에 의한 도시개발구역의 지정, 같은법 제4조의 규정에 의한 도시개발사업계획의 수립이 있은 것으로 간주되고, 택지개발촉진법 제3조의 규정에 의한 예정지구의 지정, 같은법 제8조의 규정에 의한 택지개발계획의 승인 이 있은 것으로 간주되므로 이와 같은 법률에 의하여 개발행위가 제한될 수 있는 것이고, 다만, 경제자유구역의지정및운영에관한법률 제9조 및 같은법시행령 제8조 소정의 구체적인 실시계획 승인이 이루어지지는 아니한 상태이나 이 사건의 개발행위허가 여부는 피청구인의 재량사항이고 청구외 광양만권경제자유구역청장은 「광양만권경제자유구역내 개발행위제한지역 지정」에 관한 지정전 사전 고시를 한바 있으며 조만간 그 지정고시가 있을 예정으로 있어 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 경제자유구역지정 관련 사항을 고려한 점에 재량권을 일탈하였거나 남용한 위법·부당이 있다고 볼 수는 없다.
3) 다음으로, 청구인이 이 사건 신청지가 포함된 토지를 매입한 후 개발행위의 허가신청 이전에 피청구인으로부터 발급받은 토지이용계획확인서상 경제자유구역에 관한 표기가 없었으므로 개발행위허가신청을 반려하는 것이 부당하다고 주장하여 살피건대, 국토의계획및이용에관한법률(이하 “국토법”이라 한다.)시행규칙 제33조 규정에 의한 별지 22호 토지이용계획확인서 발급서식 뒷쪽의 유의사항 제2호에는 이 기재 사항이 모든 법령의 규제사항을 망라한 것이 아님을 유의할 것을 명시하고 있어 토지이용계획확인서 상의 기재가 모든 법령의 규제사항이 망라된 것이라 할 수는 없는 것이며, 위 토지이용계획확인서 서식 뒷쪽 유의사항 제1호는 “이 확인서는 앞쪽의 1 내지 12에 대한 토지이용계획사항의 확인”임을 명기하고 있고 같은 제1호 내지 제11호의 내용중에는 경제자유구역과 관련한 기재란이 없어 이를 표기하려면 제12호 ‘기타’란이 유일한 기재란이 될 수 있어 관계법령상 경제자유구역지정에 관한 토지이용계획확인서상의 기재여부가 피청구인의 의무사항인지 명확하지 않고, 설사 의무사항이라 할지라도 2003. 10. 30. 광양만권 경제자유구역의 지정 시점과 피청구인이 2004. 1. 16. 토지이용계획확인서상의 ‘기타’란에 경제자유구역지정에 관한 표기를 시작한 시점과의 기간이 불과 3월에도 채 못 미치는 단기간이었고 피청구인에게 표기지연의 과실이 있다 하더라도 단지 그 사유만으로 이 사건 개발행위허가 여부가 기속될 수는 없는 것이고, 더욱이 신청지는 토지이용계획확인서상 자연녹지지역으로 표기되어 있어 불가피한 경우 제한적으로 개발행위가 허가되는 지역으로서 경제자유구역지정에 관한 사항의 기재누락을 이유로 청구인이 개발행위허가의 당위성을 주장하는 것은 부당하고, 같은 허가를 해준다는 피청구인의 어떤 공적견해 표명이 있었던 것도 아니어서 행정의 공신력을 믿고 이 사건 행위를 했으므로 이 사건 처분이 신의성실원칙에 배치된다는 청구인 주장도 이유없으며,
4) 다음으로 청구인은 향후 어찌될지도 모르는 국가계획과 피청구인이 제대로 공시하지 않은 국가계획으로 인해 재산권행사의 제약을 받아 기본권충돌문제를 일으키고 있다는 주장에 대하여 살피건대, 앞에서 살펴본 바와 같이 재산권행사는 공공복리에 적합하여야 하고 국가계획에 의한 재산권행사의 제한은 그 실현가능성 여부를 판단하기에 앞서 법률이 정하는 바에 따라 제한할 수 있는 것이고 또한 국가계획이 기본권은 아니므로 기본권간 충돌의 문제를 청구인이 주장하는 것은 이유없다.
5) 나아가 개발행위허가는 어디까지나 수익적 행정행위로서 피청구인의 재량행위에 해당하고 그 재량권 행사에 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 아니하여 재량권을 일탈하거나 남용하였다고 볼만한 사유가 없는 이상, 정당한 재량권 행사라고 할 것인바, 국토법 제56조제1항제2호는 “토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)을 하는 행위로서 대통령이 정하는 행위(이하”개발행위“라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하”개발행위허가“라 한다)를 받아야 한다”고 규정하고 있고, 같은법 제58조제1항제3호는 “도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것”을, 같은항 제5호는 “당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것”을 개발행위허가 신청내용의 적합기준으로 정하고 있고, 같은법시행령 제56조 〔별표 1〕개발행위허가기준 1. 분야별 검토사항 ‘다’목 (2)는 “개발시기와 가설시설의 설치 등이 도시계획사업에 지장을 초래하지 아니할 것”을, ‘라’목 (2)는 “개발행위로 인하여 당해지역 및 그 주변지역에 위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”을 개발행위허가기준의 분야별 검토사항으로 정하고 있고, 같은법시행령 제30조 소정의 자연녹지지역은 “도시의 녹지공간의 확보, 도시확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역”이라고 규정하고 있어 살피건대, 이 사건 청구인이 매입한 토지 3필지(전 1필지, 답 2필지)가 농지법 제8조의 규정이 적용되는 토지로서 당해 토지를 취득하고자 하는 경우 피청구인으로부터 농지취득자격증명을 발급받은 후 취득 할 수 있는 토지에 해당하여 취득에 앞서 그 자격증명을 받는 것은 당연하고 취득후 당해 토지를 농지로 활용할 수 있음은 별론으로 하고, 이 사건 신청지는 자연녹지지역으로서 이에 대한 개발행위허가는 불가피한 경우에 한하여 제한적으로 허가할 수 있는 지역임을 법령이 명시하고 있으므로 청구인이 이 사건 토지상에 저유소 시설 관련 개발행위허가를 당연한 것으로 주장함은 부당할 뿐만 아니라, 피청구인이 2004. 8. 30. 청구인에 대하여 한 이 사건 불수리(불허가) 처분을 하면서 제시한 거부처분 사유들에도 달리 재량권을 일탈·남용한 점을 발견할 수 없다.
6) 따라서, 비록 피청구인의 이 사건 불허가 처분으로 인하여 청구인의 재산권행사에 제약이 따른다 하더라도 그로 인한 손해가 이 사건 피청구인의 개발행위 제한 사유인 공익상 필요에 미치지 못한다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 불허가 처분에 재량권을 일탈하거나 남용한 위법이 있다고 볼 수는 없다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.